國(guó)家審計(jì)作為“免疫系統(tǒng)”，一是關(guān)注改革問(wèn)題，緊緊圍繞建設(shè)服務(wù)型政府的需要，揭示改革過(guò)程和社會(huì)轉(zhuǎn)型中重大的違法違規(guī)和經(jīng)濟(jì)犯罪問(wèn)題，促進(jìn)依法治國(guó)和廉政建設(shè)；二是關(guān)注效益問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，揭露重大的損失浪費(fèi)、環(huán)境污染、威脅國(guó)家信息安全等問(wèn)題，促進(jìn)提高行政效能，推進(jìn)生態(tài)文明、節(jié)約型社會(huì)的建設(shè)；三是關(guān)注發(fā)展問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)改革發(fā)展中重點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題的審計(jì)調(diào)查，揭示經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的重大問(wèn)題，促進(jìn)國(guó)家宏觀調(diào)控措施和重大方針、政策和戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施；四是關(guān)注民生問(wèn)題，認(rèn)真貫徹落實(shí)“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”的精神，堅(jiān)持把最廣大人民群眾的根本利益作為審計(jì)工作的基本出發(fā)點(diǎn)，關(guān)注民生工程，加強(qiáng)民生資金審計(jì)，真正發(fā)揮審計(jì)在推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)中的積極作用。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融改革的成敗關(guān)系經(jīng)濟(jì)改革的成功與否，關(guān)系國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和穩(wěn)定，關(guān)系百姓的日常生活。為此，金融改革也始終伴隨著中國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程而不斷深入。鑒于金融部門(mén)的重要作用，政府審計(jì)近年來(lái)一直不斷加強(qiáng)金融審計(jì)的力度，金融審計(jì)也成為建立“免疫系統(tǒng)”不可或缺的組成部分，在減少金融領(lǐng)域市場(chǎng)失靈，增進(jìn)社會(huì)福利，降低法律不完備性，發(fā)揮綜合監(jiān)管優(yōu)勢(shì)等方面，都發(fā)揮著獨(dú)特作用。

　　一、金融審計(jì)可以減少金融領(lǐng)域市場(chǎng)失靈，增進(jìn)社會(huì)福利

　　公共利益理論認(rèn)為金融市場(chǎng)的失靈是客觀存在的，因此需要政府對(duì)金融領(lǐng)域進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，引導(dǎo)金融資源配置向“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”轉(zhuǎn)變。公共利益理論認(rèn)為金融市場(chǎng)的失靈表現(xiàn)在自然壟斷、外部效應(yīng)和信息不對(duì)稱。金融市場(chǎng)的自然壟斷和外部效應(yīng)問(wèn)題主要體現(xiàn)在銀行業(yè)。一般來(lái)說(shuō)，銀行業(yè)規(guī)模越大，越具有規(guī)模效益，因此銀行業(yè)具有一定的自然壟斷傾向。銀行業(yè)的壟斷會(huì)導(dǎo)致價(jià)格歧視、尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面影響金融資源的有效配置，降低社會(huì)的產(chǎn)出效率；另一方面會(huì)降低金融業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，損害消費(fèi)者的利益，減少社會(huì)福利。銀行業(yè)的外部效應(yīng)則表現(xiàn)在其破產(chǎn)所帶來(lái)的高昂社會(huì)成本。銀行業(yè)的利益相關(guān)者眾多，可以說(shuō)幾乎每個(gè)人、每個(gè)經(jīng)濟(jì)單位都要和銀行有一定的聯(lián)系，銀行業(yè)的破產(chǎn)不僅會(huì)影響到每個(gè)利益相關(guān)者的利益，而且會(huì)給社會(huì)造成恐慌，導(dǎo)致銀行體系乃至整個(gè)金融體系的崩潰，帶來(lái)的損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于銀行的私人成本。金融市場(chǎng)的信息不對(duì)稱也存在于以銀行為主體的各類(lèi)金融中介。銀行等金融中介的存在解決了信用主體之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，但同時(shí)又形成了銀行與存款人之間、銀行與貸款人之間的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。同時(shí)，金融價(jià)格體系的信息傳遞失靈，也造成了金融市場(chǎng)的低效率。信息不對(duì)稱和不完全的重要原因在于信息具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)：第一，信息產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，導(dǎo)致信息產(chǎn)品的供給不足；第二，個(gè)體單位通過(guò)占有信息來(lái)完全占有信息帶來(lái)的回報(bào)比較困難，說(shuō)明了信息的獲得具有外部性，其他人可以在不支付成本的條件下消費(fèi)信息而獲得收益；第三，獲得信息的支出并不隨信息數(shù)量而變化，因此信息密集型的市場(chǎng)具有不完全競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)。金融市場(chǎng)這幾個(gè)方面的特征使金融信息具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，造成信息的不完全和不對(duì)稱，存款人很難鑒別銀行的經(jīng)營(yíng)狀況，任何不利信息都可能導(dǎo)致存款人的擠兌，導(dǎo)致金融市場(chǎng)的波動(dòng)和不穩(wěn)定。

　　金融審計(jì)通過(guò)每年對(duì)重要金融機(jī)構(gòu)的全方位檢查，通過(guò)審計(jì)公告等方式促進(jìn)整改，在促進(jìn)銀行業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)方面一直有積極的影響，在這一過(guò)程中，金融審計(jì)能夠在一定程度上減少負(fù)的外部效應(yīng)和信息不對(duì)稱，提高金融市場(chǎng)的服務(wù)效率和社會(huì)產(chǎn)出效率，減少金融領(lǐng)域的損失和浪費(fèi)，從而增進(jìn)社會(huì)福利，減少社會(huì)的不穩(wěn)定性，這是政府金融審計(jì)在建立“免疫系統(tǒng)”過(guò)程中發(fā)揮的重要作用。

　　二、金融審計(jì)可以減少社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立過(guò)程中的法律不完備性

　　法經(jīng)濟(jì)學(xué)這一新興學(xué)科起源于邊沁的執(zhí)法思想，芝加哥學(xué)派的代表人物貝克、斯蒂格勒和波斯納則是這個(gè)領(lǐng)域的奠基人。18世紀(jì)末19世紀(jì)初的思想家邊沁指出，法律應(yīng)該制定成最優(yōu)的，使其明確無(wú)誤地定義犯法的程度及相應(yīng)的最優(yōu)懲罰程度，由法庭執(zhí)行的最優(yōu)法律具有對(duì)犯罪的最優(yōu)阻嚇作用。20世紀(jì)60年代后期，芝加哥大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家加利?貝克第一個(gè)把邊沁的思想變成一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，用嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法論述，并發(fā)表論文推導(dǎo)了最優(yōu)法律和最優(yōu)阻嚇作用的條件。他的一個(gè)基本推論是：當(dāng)法律設(shè)計(jì)到最優(yōu)，由法庭來(lái)執(zhí)法是最優(yōu)的制度。此后斯蒂格勒改進(jìn)了貝克的理論，形成貝克——斯蒂格勒模型，成為法經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)。芝加哥大學(xué)法學(xué)院的波斯納也認(rèn)為，執(zhí)法只需要法庭，不需要“監(jiān)管者”，而現(xiàn)實(shí)中之所以有監(jiān)管者，原因在于利益集團(tuán)的游說(shuō)，利益集團(tuán)游說(shuō)立法者而建立起“監(jiān)管機(jī)構(gòu)”來(lái)為利益集團(tuán)做事，因此對(duì)整個(gè)社會(huì)而言有監(jiān)管者比沒(méi)有監(jiān)管者效益更差。除此3人外，芝加哥學(xué)派還有一個(gè)非常著名的代表人物科斯也表達(dá)了相似的觀點(diǎn)，科斯定理在法律上解釋為，如果沒(méi)有交易成本，只要有法庭來(lái)幫助執(zhí)行合同就可以了，不需要監(jiān)管者等機(jī)構(gòu)的干預(yù)。總而言之，芝加哥學(xué)派的核心觀點(diǎn)就是認(rèn)為只要能夠設(shè)計(jì)出好的法律，由法庭執(zhí)法就是最優(yōu)的制度，根本不需要任何其他機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管的職能。但芝加哥學(xué)派理論的前提有兩個(gè)，一是法庭必須是中立的，二是執(zhí)法成本不予考慮。而現(xiàn)實(shí)中執(zhí)法成本（比如搜尋證據(jù)的成本）是客觀存在的，而世界各國(guó)即使是在最有法治傳統(tǒng)的國(guó)家里，法庭也往往受政治勢(shì)力左右，更多地表現(xiàn)出效率低下和腐敗等現(xiàn)象。一些學(xué)者從貝克——斯蒂格勒模型和科斯定理隱含的前提假設(shè)出發(fā)，依據(jù)不完備合約理論引申出“法律的不完備”理論。貝克——斯蒂格勒模型和科斯定理都是在“法律是完備的”隱含假設(shè)基礎(chǔ)上論述了法律具有最優(yōu)阻嚇作用的條件下不需要監(jiān)管者，施萊佛等人則認(rèn)為法律即使是完備的，由于執(zhí)法時(shí)需要耗費(fèi)搜尋證據(jù)的成本，因此仍然可能需要監(jiān)管者。卡塔琳娜?皮斯托和許成鋼認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中任何法律都是不完備的，原因在于“法律是面對(duì)全體國(guó)民的，社會(huì)是變化的，而法律具有穩(wěn)定性，所以立法人怎么可能預(yù)料所有將來(lái)會(huì)發(fā)生的事件呢？怎么能把法律定義的無(wú)限清楚，用語(yǔ)言準(zhǔn)確地、無(wú)差異地寫(xiě)出來(lái)呢？”在“法律的不完備性”假設(shè)條件下，許成鋼認(rèn)為根據(jù)貝克——斯蒂格勒方法制定最優(yōu)法律而得到的結(jié)果并不是最優(yōu)的，因?yàn)榉傻淖鑷樧饔脮?huì)由于其內(nèi)在的不完備性被削弱，并會(huì)產(chǎn)生阻嚇不足和阻嚇過(guò)度等問(wèn)題；施萊佛等人關(guān)于“執(zhí)法成本的存在使得監(jiān)管具有必要性”的觀點(diǎn)具有一定的合理性，但是“即便尋找證據(jù)并不費(fèi)力，甚至當(dāng)證據(jù)確鑿無(wú)誤時(shí)，當(dāng)法律不完備時(shí)，法庭執(zhí)法仍然不能達(dá)到最優(yōu)”。由于法律的不完備性使得法律的設(shè)計(jì)和法庭執(zhí)法都不可能達(dá)到最優(yōu)，引入監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主動(dòng)式執(zhí)法可以改進(jìn)法律效果。通過(guò)主動(dòng)式執(zhí)法，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以阻止危害事件的發(fā)生。監(jiān)管機(jī)構(gòu)事前預(yù)防的主動(dòng)執(zhí)法與法庭事后懲罰的被動(dòng)式執(zhí)法相配合，可以彌補(bǔ)法律的不完備，解決高度不完備法律下司法機(jī)構(gòu)執(zhí)法效率低下等問(wèn)題。皮斯托和許成鋼在貝克——斯蒂格勒模型的框架中引入法律的不完備性和主動(dòng)執(zhí)法者（監(jiān)管者）后，證明了如果監(jiān)管者沒(méi)有任何私利地為社會(huì)謀福利并能夠無(wú)成本地、準(zhǔn)確地觀察到所有發(fā)生的事件，那么不完備的法律仍然能夠達(dá)到最優(yōu)。但是現(xiàn)實(shí)中這兩個(gè)條件并不具備，因?yàn)楸O(jiān)管者一般都是政府的代理人，是有其自身利益的集團(tuán)，在執(zhí)法過(guò)程中不可避免的要受到政治勢(shì)力和激勵(lì)的影響而出現(xiàn)謀私的腐敗現(xiàn)象，并且監(jiān)管者的監(jiān)管也不可能是無(wú)成本的。在監(jiān)管有成本的客觀事實(shí)面前，什么是需要監(jiān)管的，什么是不需要監(jiān)管的，也就成了有條件的了，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中一般認(rèn)為監(jiān)管所帶來(lái)的成本不應(yīng)該降低社會(huì)的福利。如果成本是外生的，在兩種情況下需要引入監(jiān)管，一是法律特別不完備，二是有害行為所造成的損失足夠大，而金融領(lǐng)域滿足這兩個(gè)條件。一方面金融領(lǐng)域的法律比其他領(lǐng)域的法律更不完備，因?yàn)樵谛畔⒌膫鬟f和技術(shù)的變革高速運(yùn)轉(zhuǎn)的條件下，金融業(yè)務(wù)的交叉現(xiàn)象和新的金融衍生工具創(chuàng)新層出不窮，造成即使出臺(tái)不久的金融法規(guī)也頻頻出現(xiàn)漏洞，金融法律特別不完備，需要引入監(jiān)管者；另一方面，金融市場(chǎng)一旦出現(xiàn)有害行為就有可能累及整個(gè)經(jīng)濟(jì)，其損失可以說(shuō)是足夠大，法庭事后的被動(dòng)式執(zhí)法不能彌補(bǔ)這一損失，因此應(yīng)該引入事前主動(dòng)執(zhí)法的監(jiān)管者來(lái)防止有害行為的發(fā)生，減少損失發(fā)生的概率。

　　在我國(guó)社會(huì)主義法律逐步建立的過(guò)程中，法律的不完備性問(wèn)題仍然將在一定時(shí)間長(zhǎng)期存在，而且不同的金融監(jiān)管部門(mén)由于監(jiān)管范圍的不同，在監(jiān)管資源共享等方面，還存在著一些摩擦，所謂分業(yè)監(jiān)管的功能尚未充分發(fā)揮。以次貸危機(jī)為例，在迅速發(fā)展的金融創(chuàng)新產(chǎn)品面前，基于權(quán)力分散和組織獨(dú)立的監(jiān)管體系并不能有效地實(shí)施功能性監(jiān)管。作為分業(yè)經(jīng)營(yíng)的衍生品，包括功能性監(jiān)管在內(nèi)的分業(yè)監(jiān)管體制對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)控信息是支離破碎的，即使在交流過(guò)程中也會(huì)大量流失、扭曲，調(diào)控行動(dòng)的一致性更會(huì)由于權(quán)力機(jī)構(gòu)固有的利益屬性而失去效率。美國(guó)現(xiàn)有的功能性監(jiān)管模式并不能顯著改善監(jiān)管滯后問(wèn)題。而依據(jù)法律賦予的職責(zé)，政府審計(jì)在金融領(lǐng)域有著其他部門(mén)所沒(méi)有的綜合監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，并且政府審計(jì)一直有較高的獨(dú)立性，特別是近年來(lái)隨著政府審計(jì)作用的增強(qiáng)，政府審計(jì)的獨(dú)立性作用日益明顯，發(fā)揮的作用也越來(lái)越突出，在金融領(lǐng)域的政府審計(jì)中，在促進(jìn)加強(qiáng)執(zhí)法方面，金融審計(jì)必將有更大作為，在金融領(lǐng)域積極發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。

　　三、金融審計(jì)在我國(guó)當(dāng)前金融業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式下，可以發(fā)揮綜合監(jiān)管優(yōu)勢(shì)

　　美國(guó)于1999年正式出臺(tái)并實(shí)施了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，標(biāo)志著整個(gè)國(guó)際金融體系開(kāi)始由分業(yè)經(jīng)營(yíng)走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)，基于金融產(chǎn)品和金融機(jī)構(gòu)之間的界線隨著金融體系的發(fā)展和成熟而日漸模糊。而我國(guó)自東南亞金融危機(jī)之后，為了確保金融體系的安全與穩(wěn)定、完善金融風(fēng)險(xiǎn)管理體系，加快了金融監(jiān)管體系的改革步伐。在不斷完善金融監(jiān)管法制、改進(jìn)監(jiān)管手段的基礎(chǔ)上，對(duì)金融監(jiān)管的組織框架進(jìn)行了重大調(diào)整，相繼成立了銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，形成銀行、證券與保險(xiǎn)分業(yè)監(jiān)管的格局。然而隨著我國(guó)金融體系市場(chǎng)化改革的逐步深入及入世后金融市場(chǎng)的全面開(kāi)放，金融機(jī)構(gòu)的多元化、國(guó)際化經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)日益增強(qiáng)，使分業(yè)監(jiān)管格局下的金融穩(wěn)定性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2003年修訂實(shí)施的《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》第四十三條已修改為：“商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資。國(guó)家另有規(guī)定的除外”。這項(xiàng)修改雖然確定了我國(guó)金融業(yè)在短期內(nèi)仍然繼續(xù)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)，但顯然已經(jīng)為金融機(jī)構(gòu)今后的混業(yè)經(jīng)營(yíng)留下了適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間。我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管組織體系是以金融行業(yè)劃分的分業(yè)監(jiān)管模式，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)管。這種監(jiān)管模式有利于明確監(jiān)管者職責(zé)，提高監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)化技術(shù)，集中控制金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。但是，“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”體制也存在著自身不可消除的缺陷。另外，雖然我國(guó)金融業(yè)目前實(shí)行的是嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管，但是銀行、保險(xiǎn)與證券等業(yè)務(wù)之間已經(jīng)出現(xiàn)了相互滲透的現(xiàn)象，同時(shí)國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)了一些混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融控股集團(tuán)，如光大集團(tuán)控股光大銀行、光大證券公司、光大永明保險(xiǎn)公司、光大國(guó)際信托投資公司，這對(duì)分業(yè)監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。在從分業(yè)經(jīng)營(yíng)到混業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，金融審計(jì)可以更好地發(fā)揮監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)。

　　“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的優(yōu)點(diǎn)之一是使各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)更加專(zhuān)業(yè)，這樣既便于內(nèi)部管理又有利于貨幣當(dāng)局的外部監(jiān)管，可以從總體上提高金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。但是隨著金融業(yè)的蓬勃發(fā)展，銀行、證券、保險(xiǎn)之間的業(yè)務(wù)交叉削弱了分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，使得原有的以機(jī)構(gòu)類(lèi)型確定監(jiān)管對(duì)象和領(lǐng)域的監(jiān)管模式難以發(fā)揮作用，政府金融審計(jì)可以發(fā)揮綜合監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，在銀行、信托、證券、保險(xiǎn)業(yè)之間資金和業(yè)務(wù)往來(lái)日益密切的情況下，對(duì)分業(yè)監(jiān)管模式做出積極有益的補(bǔ)充，降低金融體系的分業(yè)監(jiān)管運(yùn)營(yíng)管理模式的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　金融市場(chǎng)本質(zhì)上是相互影響、相互制約、取長(zhǎng)補(bǔ)短、共同發(fā)展的大市場(chǎng)，我國(guó)金融監(jiān)管目前采取“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”模式，實(shí)際上是把一個(gè)統(tǒng)一的金融市場(chǎng)人為地劃分為互不交叉、互不聯(lián)系的幾個(gè)市場(chǎng)，這顯然是違背市場(chǎng)規(guī)律，違背經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的。政府金融審計(jì)把金融業(yè)作為一個(gè)有機(jī)的整體進(jìn)行監(jiān)督，可以降低不同金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交叉時(shí)監(jiān)管部門(mén)產(chǎn)生的較高的協(xié)調(diào)監(jiān)管成本，也可減少多重監(jiān)管制度對(duì)金融創(chuàng)新的阻礙，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管規(guī)模經(jīng)濟(jì)最大化。（作者單位：審計(jì)署駐沈陽(yáng)特派員辦事處）