摘要：加強政府投資項目審計監(jiān)督不僅是促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑，也有利于促進項目規(guī)范管理、提高投資效益和預(yù)防腐敗，意義重大。本文從政府投資項目審計監(jiān)督的經(jīng)濟學(xué)解讀出發(fā)，以市場經(jīng)濟視角分析探討了產(chǎn)生政府投資項目審計現(xiàn)實困境的四個主要原因：資源供給不足且配置機制不完善、信息不對稱、問責(zé)機制不健全、再監(jiān)督的制度安排缺失。并提出了設(shè)置統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、資源配置引入招投標(biāo)制、完善審計信息公開機制、健全審計行政問責(zé)制、建立對審計機關(guān)監(jiān)督再監(jiān)督制度和行政監(jiān)督機制的動態(tài)評估機制等加強政府投資項目審計監(jiān)督的對策建議。

　　關(guān)鍵詞：審計監(jiān)督 政府投資項目 經(jīng)濟學(xué) 對策

　　一、加強政府投資項目審計監(jiān)督的重要意義

　　近年來，我國政府審計圍繞中央經(jīng)濟工作“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的精神，開展了對一大批如北京奧運會場館建設(shè)、汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建、京滬高速鐵路、金沙江溪洛渡水電站、西氣東輸二線等重大建設(shè)項目的全過程跟蹤審計。這些政府投資項目財政資金投入大且社會關(guān)注度高，與國計民生關(guān)系密切。這些項目的審計監(jiān)督實踐證明：

　　（一）加強政府投資項目審計是促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑。通過政府投資項目審計，深入比較分析項目投資結(jié)構(gòu)與國家宏觀調(diào)控政策取向的一致性以及項目投資對國家和地方經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用，建立科學(xué)效益評價體系，評價項目的投入產(chǎn)出效果，防止產(chǎn)能過剩。最終提供高質(zhì)量審計信息產(chǎn)品，幫助政府在促進投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化上正確決策。因此，可以認(rèn)為加強政府投資項目審計是國家審計促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑。

　　（二）加強政府投資項目審計是促進工程項目規(guī)范管理和提高投資效益的重要方法。加強重大政府投資項目審計，通過對建設(shè)項目決策立項、設(shè)計、招投標(biāo)、施工、竣工等環(huán)節(jié)全過程跟蹤審計，有利于提高項目論證的可靠性、投資決策的科學(xué)性和設(shè)計方案的合理性，從而在源頭上保證建設(shè)項目的投資效益，及時發(fā)現(xiàn)項目實施中的漏洞和問題， 查錯糾偏，提出審計意見和建議，促進建設(shè)項目規(guī)范管理，防止發(fā)生因決策失誤造成的重大損失浪費的問題，提高公共投資的質(zhì)量和效益。

　?。ㄈ┘訌娬顿Y項目審計是推進治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題和預(yù)防腐敗的重要舉措。工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題的背后，往往有著深刻的廉政問題，潛藏著貪污受賄、決策失誤、損失浪費等違法違紀(jì)問題。政府投資項目審計可以緊緊抓住項目決策、規(guī)劃審批、招投標(biāo)、質(zhì)量安全管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，促進工程建設(shè)領(lǐng)域權(quán)力公開透明運行，推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，發(fā)揮審計監(jiān)督在國家經(jīng)濟運行中的“免疫系統(tǒng)”功能。

　　二、政府投資項目審計監(jiān)督的經(jīng)濟學(xué)解讀

　　在市場經(jīng)濟中，由于公共產(chǎn)品、外部效應(yīng)、信息不對稱、公平分配等原因會導(dǎo)致市場機制無法正常運行，產(chǎn)生市場失靈現(xiàn)象，需要政府部門參與調(diào)控，這也是政府部門包括審計部門存在的合理邏輯。從公共經(jīng)濟學(xué)的視角來看，對政府投資項目的審計監(jiān)督，本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品，產(chǎn)生的效用為整個公眾所有，具有典型的不可分割性和非競爭性特點。不可分割性，即效用在不同消費者之間不能分割，一個人享用公共政策監(jiān)督的效用時并不能排斥他人同時享用該效用。非競爭性，即審計監(jiān)督任何受益者對審計監(jiān)督效用的享受都不影響其他社會成員的利益，也不會使社會的整體利益受損。

　　審計監(jiān)督作為一種純粹的公共產(chǎn)品，通過審計資源投入，能夠得到整個社會收益的增加，可產(chǎn)生私人成本與社會成本、私人收益與社會收益之間的差異。審計機關(guān)審減的工程造價資金，是為整個社會節(jié)約的資金，是整個社會的收益，但工程承包方的收益降低了。收益差異將產(chǎn)生審計監(jiān)督的外部效應(yīng)，進而可能產(chǎn)生權(quán)力尋租行為。利益受到調(diào)整的個人或群體為了謀求利益的最大化向?qū)徲嬋藛T進行尋租活動，審計人員作為監(jiān)督主體的收益經(jīng)過社會平均化后極小，在動因上可能與前者達成一致，形成交易，從而給國家和社會帶來損失。如果審計人員不能依法履行職責(zé)，可能影響重大建設(shè)項目的順利實施，進而造成國家資金損失浪費等情況，也就是出現(xiàn)審計監(jiān)督外部不經(jīng)濟現(xiàn)象，即某種程度和范圍上產(chǎn)生審計監(jiān)督弱化甚至失靈。減少審計監(jiān)督外部不經(jīng)濟現(xiàn)象，依法履行監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能，提高審計監(jiān)督活動的投入產(chǎn)出比，最終達到整個社會收益獲得整體增加是基于經(jīng)濟學(xué)視角給予我們的啟示。

　　三、政府投資項目審計監(jiān)督的現(xiàn)實困境分析

　　近幾年來各級審計機關(guān)的政府投資項目審計實踐表明，政府投資項目審計在創(chuàng)新審計方法、加強建設(shè)項目管理、規(guī)范建設(shè)市場秩序、節(jié)約政府投資、促進廉政建設(shè)等方面，發(fā)揮了越來越重要的作用。但也存在投資審計工作發(fā)展不平衡規(guī)范化、信息化程度和審計質(zhì)量不高、投資績效審計水平不高等問題。從市場經(jīng)濟的視角分析，造成政府投資項目審計監(jiān)督現(xiàn)實困境主要有四個方面原因：

　　（一）審計資源供給不足且配置機制不完善。

　　1.審計人力資源在數(shù)量和質(zhì)量上都無法滿足審計監(jiān)督需要。近年來，我國一大批關(guān)系國計民生的重大政府投資項目上馬實施，審計機關(guān)要對如此大規(guī)模的建設(shè)項目的決策立項、設(shè)計、招投標(biāo)、施工、竣工等環(huán)節(jié)進行全過程審計監(jiān)督，需要的審計人力、物力也較從前成幾何倍數(shù)增長。審計機關(guān)從事建設(shè)項目審計的人員總數(shù)有限，在海量的政府投資項目面前，審計人員總量遠(yuǎn)不能滿足實際需求。在審計人力資源質(zhì)量方面，要開展好重大政府投資項目審計，要從單純財務(wù)收支和價款核算方面轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏捻椖繉徲?，審計的范圍涉及項目可行性研究、初步設(shè)計、融資、項目質(zhì)量、環(huán)境保護、土地利用等各方面，這對審計人員的知識結(jié)構(gòu)和實踐經(jīng)驗提出了新的挑戰(zhàn)。然而，當(dāng)前審計人員的組成結(jié)構(gòu)主要以經(jīng)濟管理、財務(wù)方面的人員居多，工程技術(shù)、環(huán)境資源、政策評估、土地利用等專業(yè)人才相對較少，專業(yè)深度也不足，復(fù)合型的專家人才更是奇缺。要全面履行好重大政府投資項目的審計監(jiān)督職責(zé)，審計人力資源在數(shù)量和質(zhì)量上都還有很大提升的必要。

　　2.審計資源配置機制不完善。從審計機關(guān)內(nèi)部來看，審計人力資源有效配置存在較大體制障礙。一般來說，重大政府投資項目的審計項目一般由固定資產(chǎn)投資審計業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)實施，審計機關(guān)的現(xiàn)行人力資源管理以內(nèi)設(shè)機構(gòu)的條塊管理為核心，即使其他審計業(yè)務(wù)部門有空余人力資源也難以有效調(diào)配。從審計機關(guān)外部來看，雖然目前市場上社會中介機構(gòu)數(shù)量眾多，能夠滿足審計要求的社會中介機構(gòu)較少，既能開展好工程造價計量審核又兼具工程管理程序、效益評價、違法違紀(jì)案件等多重視野的社會中介機構(gòu)可說是是鳳毛麟角。而且擇優(yōu)選用參與政府投資項目審計，做好社會中介機構(gòu)日常管理、總結(jié)評價等一系列配套制度也未完善，處于摸索發(fā)展階段，總體上還不盡完善。

　?。ǘ徲嫳O(jiān)督的信息不對稱信息不對稱，就是不同主體之間在信息了解上存在的質(zhì)量和數(shù)量上的差異。所謂審計監(jiān)督的信息不對稱，首先是審計人員與被審計單位信息不對稱。在政府投資項目審計中，由于建設(shè)單位、施工單位、設(shè)計單位等被審計單位是審計信息的編制者和傳播者，比審計人員更了解本單位財務(wù)收支信息、管理信息、效益信息，更了解建設(shè)項目所處的法律環(huán)境、會計環(huán)境、工程建設(shè)市場等外部管理環(huán)境，對信息的掌控處于優(yōu)勢地位。事實中，審計人員要獲得其它投資項目相關(guān)的信息也經(jīng)常需通過被審計單位作為“眼睛”和“嘴巴”去獲取信息。因此他們在向?qū)徲嬋藛T提供信息時，有可能將有選擇性提供“利己”信息，對不利己方的信息進行屏蔽，延遲或者不提供信息，造成信息數(shù)量上、質(zhì)量上和時間上的不對稱。即使信息被得到了真實完整的提供，但被審計單位與審計機關(guān)相比而言，具有對投資項目的充分的專業(yè)優(yōu)勢，同樣天然形成信息的理解不對稱，而且還存在不可忽視的道德風(fēng)險，即被審計單位內(nèi)可能存在的少數(shù)道德品質(zhì)不高的工作人員，利用自身便利條件進行違法、違紀(jì)活動以謀取個人和小集體利益。

　　審計機關(guān)與社會公眾也存在信息不對稱。長期以來，我國政府機關(guān)信息透明度不高，在政務(wù)公開的程序、內(nèi)容真實性、全面性方面仍不大規(guī)范，一些政府部門公布的信息不全或避重就輕，這些都損害了公民的知情權(quán)。從現(xiàn)實來看，各級地方審計機關(guān)實施的政府投資項目的審計結(jié)果大多數(shù)并未對外公告，即使公告了也存在公告內(nèi)容簡單，信息不全面的問題。因此，社會公眾無法全面獲取政府投資項目審計中發(fā)現(xiàn)的問題、問題整改情況、責(zé)任追究等方面信息，也就談不上及時有效地進行監(jiān)督。

　　（三）審計問責(zé)機制不健全。

　　行政問責(zé)制是增強政府部門執(zhí)行力的有效保障。啟動過行政問責(zé)程序，發(fā)生官員被問責(zé)的地方或部門，其國家工作人員在履行職責(zé)時引以為鑒，表現(xiàn)得更加小心翼翼。但是，行政問責(zé)制在重大政府投資項目審計監(jiān)督中乃至整個國家監(jiān)督體制中仍然不盡完善，監(jiān)督機制未取得足夠震懾力，主要表現(xiàn)在以下方面：首先，問責(zé)環(huán)境較為缺乏。雖然我國行政責(zé)任問責(zé)已初步建立，但政治、文化、法制環(huán)境仍然缺乏，公民平等觀念沒有普遍確立，公民的社會責(zé)任意識不強，對領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)威的服從甚于法律。其次，問責(zé)程序不規(guī)范。一般在事件發(fā)生后經(jīng)行政領(lǐng)導(dǎo)過問督促，或者演變成為較大公眾事件后才啟動問責(zé)機制。再次，問責(zé)對象、范圍和方式界定不清晰。各地問責(zé)的對象和范圍標(biāo)準(zhǔn)不一，同一類型事項在某地可能被問責(zé)，但在另一地不被問責(zé)，或者某地移送司法機關(guān)并獲刑，而另一地則黨紀(jì)政紀(jì)處分，不僅影響政府公信力，也影響監(jiān)督機制的威懾力。

　?。ㄋ模徲嫳O(jiān)督實行再監(jiān)督的制度安排缺失。

　　審計機關(guān)及其工作人員未履行職責(zé)或錯誤履行職責(zé)，就會對社會產(chǎn)生經(jīng)濟或社會成本。出現(xiàn)此問題的重要原因除行政監(jiān)督主體自身能力建設(shè)不足外，主要是由于對監(jiān)督主體實行再監(jiān)督的制度安排缺失。對審計監(jiān)督實行再監(jiān)督的制度安排缺失，給少部分審計人員帶來尋租空間。被審計單位或個人給審計人員以某些利益來作為減少審計監(jiān)督活動和逃避制裁的交易條件，使得社會公共利益受到損失。我國審計機制中，雖然建立有上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)進行檢查監(jiān)督的機制，實際上，這樣的監(jiān)督性質(zhì)仍然屬于內(nèi)部的同體監(jiān)督，未受到外界獨立的實質(zhì)性監(jiān)督。胡錦濤同志說，權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，是發(fā)展社會主義民主政治的重要任務(wù)，審計監(jiān)督權(quán)也不能例外。

　　四、加強政府投資項目審計監(jiān)督的對策建議

　　通過對造成政府投資項目審計監(jiān)督面臨的現(xiàn)實困境的分析，以下從完善審計資源配置機制、信息公開機制、行政問責(zé)機制、評價機制等方面出發(fā)，提出以下加強政府投資項目審計監(jiān)督的對策建議：

　?。ㄒ唬┰O(shè)置統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

　　重大政府投資項目均是各自獨立性很強的項目，這給打破條塊界限進行內(nèi)部資源整合帶來了現(xiàn)實條件。各級審計機關(guān)可考慮設(shè)置重大政府投資項目審計辦公室，以每年度確定的政府投資項目的審計計劃為依據(jù)，對審計力量進行統(tǒng)一調(diào)配，以一個或若干個投資項目為單位組成審計小組。審計小組除項目負(fù)責(zé)人和主審保持穩(wěn)定外，其余審計人員由來自不同業(yè)務(wù)審計部門的相關(guān)合格審計人員構(gòu)成。這個統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)在同級審計機關(guān)的管理下，整合、管理、利用社會中介組織的審計資源，采用類似政府購買的方式將部分專業(yè)工作委托給社會中介機構(gòu)、專業(yè)部門完成。審計機關(guān)委托統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)聯(lián)合內(nèi)設(shè)法規(guī)部門對中介機構(gòu)以及其他專業(yè)機構(gòu)的工作成果進行質(zhì)量監(jiān)督，從而做到在保證審計質(zhì)量的前提下，充分借力社會中介組織和其它專業(yè)機構(gòu)的“外腦”。

　?。ǘ徲嬞Y源配置引入招投標(biāo)制。

　　在審計內(nèi)部人力資源配置上，改變以往由行政領(lǐng)導(dǎo)指定安排審計組組成人員的做法，引入競爭性的招投標(biāo)制度。借鑒建設(shè)項目招投標(biāo)管理方法，由投資項目審計的責(zé)任審計機關(guān)公告審計項目招標(biāo)信息，發(fā)布審計項目的完成時限、成果要求等約束性條件，審計機關(guān)內(nèi)部的各成員單位和個人都可以作為潛在投標(biāo)人進行投標(biāo)。最終通過對審計實施方案、投標(biāo)人過往審計工作業(yè)績等方面的綜合評比確定中標(biāo)人，并輔以給予優(yōu)秀中標(biāo)人培訓(xùn)學(xué)習(xí)、立功嘉獎、職務(wù)晉升等激勵制度，達到將最優(yōu)秀人才配置到最重要審計項目上的目的。在社會中介機構(gòu)選擇方面，也同樣引進市場競爭機制，實行公開競爭，形成價格與質(zhì)量的實質(zhì)性競爭。

　?。ㄈ┩晟普顿Y項目審計信息公開機制。

　　在不危及國家和社會的政治、經(jīng)濟和軍事安全的情況下，政府投資項目審計情況要對外進行全面公告。審計公告不能回避問題，必須及時、全面地將審計發(fā)現(xiàn)的基本情況、主要問題和整改情況全面定期公告，提高行政行為的透明度，以便更廣泛地接受社會和輿論監(jiān)督。從2007年第一次公開發(fā)布《三峽水利樞紐工程審計結(jié)果》起，審計署開始建立和完善政府投資項目審計公告制度，將一批重大政府投資項目審計情況審計發(fā)現(xiàn)的基本情況、主要問題和整改情況全面公告。又如審計署成都特派辦在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計中，按照劉家義審計長要求建立和完善審計情況通報制度，向災(zāi)區(qū)干部群眾通報問題，較好保障了他們的審計知情權(quán)。不僅審計發(fā)現(xiàn)問題在公眾監(jiān)督下得到全面整改，還促進災(zāi)區(qū)政府建章立制，將審計成果制度化。據(jù)不完全統(tǒng)計，四川省災(zāi)區(qū)各級政府出臺18件政策文件，較好的規(guī)范了被審計單位在災(zāi)后恢復(fù)重建項目和資金管理等方面行為。

　　在審計署頒布實施不久的《政府投資項目審計規(guī)定》中已明確要求依法實行公告制度，但在信息公開的方式、范圍、內(nèi)容和時間要求等方面還未作出具體要求，仍需在實踐中規(guī)范化和制度化。完善政府投資項目審計信息公開機制，除要保障有關(guān)信息的有效傳遞保障公眾的知情權(quán)外，還有一個重要含義是要雙向反饋。要求審計機關(guān)重視公眾的反饋意見，并以此為依據(jù)調(diào)整改進審計工作，是提高公眾參政議政的熱情和能力和促進國家民主法治建設(shè)的重要舉措，也不斷增強社會對審計工作滿意度。如審計署近年來建立的審計輿情收集、通報和反饋機制的有關(guān)做法，實效良好，可在全國審計機關(guān)推廣形成制度化。

　?。ㄋ模┙∪顿Y項目審計行政問責(zé)制。

　　行政問責(zé)制不僅是提高行政效率、增強政府執(zhí)行力的有效保障，也是影響政府依法行政和黨的執(zhí)政能力的重要因素。要將行政問責(zé)制作為一項與政府投資項目所有相關(guān)經(jīng)濟活動的相始相終伴隨制度，使審計監(jiān)督對象一旦錯誤履行職責(zé)，就必定受到與其違法行為程度相對等的追究，使其時刻不忘責(zé)任，確保政府投資項目的所有決策、執(zhí)行的行為隨時、隨地遵守相應(yīng)的規(guī)范，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。要優(yōu)化行政問責(zé)制的外部環(huán)境，通過宣傳教育和社會發(fā)展變遷在整個社會中形成一種問責(zé)的文化氛圍，使行政問責(zé)制成為一個長效機制。要法治化行政問責(zé)制度，與紀(jì)檢、監(jiān)察、建設(shè)等部門聯(lián)合建立規(guī)范的行政問責(zé)對象、范圍、啟動程序等一系列配套制度，加強不同監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)配合，最終推進行政問責(zé)的體系化與制度化，建立適應(yīng)政府投資項目審計實際情況，體現(xiàn)社會主義核心價值理念的審計行政問責(zé)體系。

　?。ㄎ澹┙徲嫏C關(guān)監(jiān)督再監(jiān)督制度。

　　一般來說，公眾和社會輿論更習(xí)慣于項目管理不當(dāng)?shù)男姓?zé)任歸責(zé)于項目管理主體，而很少從監(jiān)督者層面找原因。其實，項目管理失控、審計監(jiān)督失靈不僅有項目管理主體的責(zé)任，而且也有審計機關(guān)的責(zé)任。因此，必須建立對審計機關(guān)的再監(jiān)督制度。要對審計機關(guān)和審計人員沒有依法有效地發(fā)揮審計監(jiān)督職責(zé)的失職行為進行監(jiān)督，并依法追究責(zé)任。可考慮在審計機關(guān)外部設(shè)置檢查審計機關(guān)失職行為的再監(jiān)督機構(gòu)，這個監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)簡單高效，不至于造成“監(jiān)督的監(jiān)督者”的怪圈，切實發(fā)揮出制約監(jiān)督主體行為的作用，確保監(jiān)督權(quán)不被濫用和作為尋租的資源，完成“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的制度設(shè)計。

　?。┙⑿姓O(jiān)督機制的動態(tài)評估機制。

　　建立科學(xué)的動態(tài)評估機制，有利于不斷提升審計監(jiān)督的工作效能，不斷完善以效益為導(dǎo)向的審計監(jiān)督。首先要建立科學(xué)的動態(tài)評估指標(biāo)體系和方法，可采用定性與定量相結(jié)合的研究方法，通過文獻法、頭腦風(fēng)暴法、專家咨詢和德爾菲法等方法，篩選和擬定評價指標(biāo)體系框架和評價指標(biāo)權(quán)重，注重測評視角的多樣化和測評指標(biāo)的多元化。其次，要做好公眾評估與政府內(nèi)部評估的結(jié)合。在開展評估工作時，要注意吸收公眾的意見，要把公眾和輿論意見作為考評干部的重要砝碼。一般的公眾代表由于專業(yè)知識、能力的不足，使得有時評估的結(jié)果與實際偏差，為解決這一問題，就應(yīng)該注重公眾代表的組成，選取了解情況的群眾代表的同時，選取學(xué)界、民主黨派、行政機關(guān)內(nèi)部各方代表來參與評估。最后，要加強對政府投資項目審計的實例收集、研究和利用。對一些政府投資項目審計中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)案件，除了發(fā)揮懲戒作用外，還應(yīng)研究其發(fā)生的深層原因，并查找體制、機制中存在的漏洞，形成制度化辦法對策。（江 翔）

　　參考文獻：

　　[1]曹慧明?！督ㄔO(shè)項目跟蹤審計若干問題研究》，《審計研究》，2009年第5期。

　　[2]陳奇星等?！缎姓O(jiān)督論》，上海人民出版社，2001年版。

　　[3]寧國良?！豆舱弑O(jiān)督的經(jīng)濟學(xué)解讀》，《求索》， 2004年第12期。

　　[4]黃恒學(xué)。《公共經(jīng)濟學(xué)》，北京大學(xué)出版，2002年版。

　　[5]丁煌?！短岣哒邎?zhí)行效率的關(guān)鍵在于完善監(jiān)督機制》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》， 2002年第5期。