一、我國政府財政支出績效評價的現(xiàn)狀
績效評價在我國還是一件新鮮事物，特別是對公共部門來說更是如此。但是隨著近年來國際社會對績效評價的普遍重視，我國財政部門在公共財政教育支出領(lǐng)域進(jìn)行了一定程度的實踐探索，取得一定的成效，同時暴露出諸多不足，主要問題體現(xiàn)在以下兩個方面：
1.評價指標(biāo)設(shè)計重支出分配輕支出后績效。在實際的績效評價工作中，重點集中于財政部門的支出分配情況，這是我國財政支出管理長期形成的傳統(tǒng)。從這一點來說，現(xiàn)行的評價還不是真正意義上的績效評價。例如，現(xiàn)行評價關(guān)注于財政支出預(yù)算目標(biāo)的完成情況與執(zhí)行過程的合規(guī)性，而對支出后的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效能性評價還沒有開始實施或僅僅開始探索。如果公共財政支出績效觀念僅僅局限于預(yù)算撥款或者對現(xiàn)行規(guī)章制度的遵守情況，長此以往，必將誤導(dǎo)公共財政資源的真正使用目的，從而造就只重手段而忽視目的的“文化”以及一種忽視公眾的、神化了的官僚思維，最終損害社會真正效率。
2.評價指標(biāo)的設(shè)計缺乏科學(xué)性與系統(tǒng)性。從現(xiàn)行的公共財政支出績效評價的實踐來看，一般是財政部門根據(jù)通用的財務(wù)規(guī)則對自己設(shè)立指標(biāo)，反觀自己支出的合理性和有效性。例如，對于公共財政教育支出績效評價領(lǐng)域，采用的指標(biāo)主要有公共財政教育支出總量及其占GDP的比重、公共財政教育支出結(jié)構(gòu)、教師總量、學(xué)生總量和結(jié)構(gòu)、教育行政事業(yè)性收費總量和結(jié)構(gòu)等量化指標(biāo)。這些指標(biāo)雖然具體、可操作性強(qiáng)，然而單純追求定量化，過于簡單，不但不足以客觀全面地反映現(xiàn)實績效，特別是對公共財政教育支出的根本使命和職責(zé)實現(xiàn)績效反映不明顯而且以偏概全，很可能誤導(dǎo)整個公共財政教育支出績效評價及其支出本身的發(fā)展。
二、財政支出績效評價應(yīng)遵循的基本原則
財政支出績效評價不同于微觀經(jīng)濟(jì)組織的效益評價。財政支出績效評價不僅要分析計算直接的、有形的、現(xiàn)實的投入和產(chǎn)出，而且還要計算分析間接的、無形的、預(yù)期的投入與產(chǎn)出，支出績效既反映為可用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益，又反映為大量的無法用貨幣衡量的政治效益和社會效益，財政支出追求的最終目標(biāo)是社會福利最大化。這表明，財政支出績效評價遠(yuǎn)比微觀經(jīng)濟(jì)組織的效益評價復(fù)雜。開展財政支出績效評價應(yīng)遵循以下原則：
1.全面性與特殊性相結(jié)合原則。財政支出類別多，內(nèi)容繁瑣，涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、國防安全、外交事務(wù)、行政司法、科教文衛(wèi)等眾多領(lǐng)域。支出對象的廣泛性、差異性決定了其績效的表現(xiàn)具有多樣性特征，如經(jīng)濟(jì)效益和社會效益、短期效益和長期效益、直接效益和間接效益、整體效益和局部效益等。要對財政支出進(jìn)行客觀、公正的評價，就必須對上述因素進(jìn)行全面衡量，從多種效益的相互結(jié)合中得出達(dá)到社會福利最大化的綜合績效評價結(jié)果。同時，由于不同類別的支出具有特定的功能，所追求的效益也有所側(cè)重，因此，評價時，在全面衡量各種效益的基礎(chǔ)上，也要充分考慮不同類別支出所產(chǎn)生的效益的特殊性。
2.統(tǒng)一性和差別性相結(jié)合原則。從西方國家的實踐經(jīng)驗看，對財政支出績效的評價可以采取多種方法，常用的有前后對比法、有無對比法、邏輯框架法、成功度法等。但無論何種方法，都有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)、程序和分析框架。結(jié)合我國的實際情況，建立財政支出績效評價體系必須設(shè)計一套統(tǒng)一的原則、制度、標(biāo)準(zhǔn)和程序，以此作為開展評價工作的基本規(guī)范，否則，評價結(jié)果的準(zhǔn)確性將失去衡量的依據(jù)，評價的程序和質(zhì)量也會失去控制。但考慮到財政支出績效表現(xiàn)形式的多樣性，對不同類別財政支出的評價，可以在統(tǒng)一規(guī)范的平臺上，充分考慮其差別性，結(jié)合各自的功能特性，選擇相應(yīng)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。
3.定量和定性相結(jié)合原則。定量計算是通過選擇一系列的數(shù)量指標(biāo)，按照統(tǒng)一的計算方法和標(biāo)準(zhǔn)，評定財政支出的效益狀況；定性分析是評價者運用其自身的知識，參照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對評價對象作出的主觀評判。在實際評價過程中，支出執(zhí)行的結(jié)果有的可以直接用定量化的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來計算衡量，如經(jīng)濟(jì)效益狀況；有的則不能用定量指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)來計算衡量，如公眾的滿意度。單純使用定量或定性的方法進(jìn)行支出績效評價，勢必會影響評價結(jié)果的客觀公正性，如一些對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有重大推動作用的支出由于投資數(shù)額大，時間和運行周期長，績效的發(fā)揮具有明顯的滯后性；有的支出項目直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但外溢效益顯著，如果僅用定量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來衡量，顯然不能反映支出績效的真實情況。所以，在進(jìn)行評價時，定量計算和定性分析的有機(jī)結(jié)合非常重要。
三、建立我國財政支出績效評價體系的途徑
1.重視財政支出績效評價的分析和研究。長期以來，我國財政經(jīng)濟(jì)理論研究不注重對支出決策過程、支出使用效果、成本和收益比等問題的分析，導(dǎo)致財政支出浪費嚴(yán)重，支出效益低下。而隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，財政支出決策的民主化和科學(xué)化及財政支出效率的提高已提上日程，我們應(yīng)重視財政支出績效評價的研究與分析。財政支出理論要注重研究消費者的偏好，將消費者理論應(yīng)用到公共品理論分析中，研究消費者對公共品的需求，探討國家應(yīng)如何根據(jù)消費者偏好進(jìn)行投資決策，以避免決策者的主觀隨意性，并借助控制支出的科學(xué)方法制定支出決策，以便有效配置資源。
2.按照財政支出績效評價的要求，對財政支出進(jìn)行科學(xué)分類。結(jié)合我國財政支出管理工作的特點與實際，科學(xué)合理地對財政支出進(jìn)行分類是建立財政支出績效評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系和有效組織實施的前提和基礎(chǔ)。由于財政支出內(nèi)容十分繁雜、涉及的范圍相廣泛，按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，財政支出可以有許多種分類方法。但考慮到這項工作剛剛起步，建議按財政支出的功能將單位和項目支出績效評價劃分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育事業(yè)、科學(xué)事業(yè)、文化事業(yè)、補(bǔ)會保障、行政管理、國防、農(nóng)林水、政府采購等九個大類，根據(jù)評價工作的具體情況可以再進(jìn)一步細(xì)分若干小類，以便開展評價工作。這樣既與財政日常管理的習(xí)慣相適應(yīng)，又便于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集。
3.建立科學(xué)的財政支出績效評價指標(biāo)體系。設(shè)置財政支出績效評價指標(biāo)體系的目標(biāo)就是形成一套完整的財政支出績效評價的指標(biāo)庫，這套指標(biāo)庫的形成不僅需要理論上的探索和研究，更依賴于在實踐中逐步完善和健全。根據(jù)財政支出績效評價的層次，在財政支出分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標(biāo)庫。從指標(biāo)的適用性角度考慮，各類指標(biāo)均可劃分為通用指標(biāo)、專用指標(biāo)、補(bǔ)充指標(biāo)和評議指標(biāo)四種類型，并根據(jù)指標(biāo)的性質(zhì)不同，可以將各類財政支出績效評價指標(biāo)劃分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。
4.建立財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)。即以一定量的有效樣本為基礎(chǔ)，測算出標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)，用來衡量和評價財政支出的績效水平。財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)按照可計量性分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)，定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的取值基礎(chǔ)不同，又可分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)四種類型；按照時效性可以分為當(dāng)期標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)；按照標(biāo)準(zhǔn)形成的方法可以分為測算標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)；按照區(qū)域可以劃分為國際標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)。此外，還可以分為政府標(biāo)準(zhǔn)、社會公眾標(biāo)準(zhǔn)以及民間機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)等。一般來講，評價財政支出的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)都可以表示為收益/成本的比例，收益、成本的具體內(nèi)容視不同效益指標(biāo)而異。評價財政支出社會效益指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)往往由于支出項目涉及不同的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域而各不相同，為此財政支出社會效益指標(biāo)的量化標(biāo)準(zhǔn)就成為一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于不同性質(zhì)的財政支出在政府活動中所起的作用和達(dá)到的目的不同，要衡量和判斷這些支出的績效須對應(yīng)不同的評價指標(biāo)，而財政支出績效評價的標(biāo)準(zhǔn)則要根據(jù)評價的具體目標(biāo)、組織實施機(jī)構(gòu)、評價對象來確定。
作者單位：山東省蓬萊市地方鐵路辦公室
（責(zé)任編輯：禾 言）
