［摘 要］根據(jù)國家“十一五”農(nóng)村公路發(fā)展規(guī)劃的要求，農(nóng)村公路建設(shè)尚需要投入大量的資金。在減免農(nóng)業(yè)稅、取消“兩工”的背景下，農(nóng)村公路建設(shè)的資金從何而來成為一個非常重要的問題。本文通過對農(nóng)村公路這一產(chǎn)品的特征分析，明確指出農(nóng)村公路的經(jīng)濟學(xué)屬性是由政府提供的公共產(chǎn)品，從而提出農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)構(gòu)建一個以政府為主體、民間組織、企業(yè)和國際機構(gòu)共同參與的資源動員機制。
［關(guān)鍵詞］農(nóng)村公路 融資 模式
國家發(fā)改委在2004年4月召開的《全國農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》（草案）論證會上提出，為加快農(nóng)村公路建設(shè)步伐，交通部將實施“五年千億元規(guī)劃”，即在“十一五”期間國家將投入一千億元人民幣，力爭到2010年中國東部地區(qū)所有具備條件的行政村、中部地區(qū)百分之八十以上的行政村、西部地區(qū)百分之九十以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能通瀝青路或水泥路；同時，所有具備條件的行政村都通公路。但是，在全國200多萬個自然村莊中，除去那些村莊規(guī)模太小、戶數(shù)少、人口少的零星村莊和修路難度太大的深山區(qū)村莊以及已經(jīng)修筑了硬化路面的村莊外，現(xiàn)階段有緊迫修路要求和修路價值的村莊共100萬個左右。每個村莊大體需要修建2～4公里硬化路面。按照現(xiàn)行平原地區(qū)4級鄉(xiāng)村公路投資標準，每公里硬化路面需要投資15萬元左右，總投資3000億至 6000億元人民幣。
完成“十一五”農(nóng)村公路規(guī)劃和建設(shè)的資金需求量和投放量之間有著巨大的差額，完善我國農(nóng)村公路建設(shè)的錢從哪里來，目前的融資渠道能否滿足這一需求？這是擺在我們面前的一個迫切需要解決的問題。
一、目前我國農(nóng)村公路建設(shè)的融資渠道分析
當前，農(nóng)村公路建設(shè)籌集的資金主要來自財政投資、農(nóng)民集資（包括以工代資）、銀行貸款、社會團體投資等渠道。
1.財政投資
長期以來，我國農(nóng)村公路建設(shè)投資的主要主體是國家和地方各級財政，但是實際上各級財政投資于農(nóng)村公路建設(shè)的資金也非常有限。
一是由于國家財力有限。盡管多年來我國為建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入了相當數(shù)量的資本，但是從財政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)來看，資金投入偏重大江大河治理，直接用于改善農(nóng)村道路新建、修建項目的投資比例很小。尤其是近年來，我國財政赤字連續(xù)攀升，不可避免地會削弱中央政府對農(nóng)村公路建設(shè)資金的投入。
二是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴重負債。隨著“大一統(tǒng)”的財政體制被“分灶吃飯”的財稅體制取代后，農(nóng)村公路建設(shè)主要由縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政負擔(dān)。然而，我國縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政收入占GDP的比重在逐年下降，并且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政現(xiàn)在負債十分嚴重。例如，河南省商丘市駱集鄉(xiāng)2004年鄉(xiāng)財政歷史債務(wù)累計達1300萬元。這1300萬債務(wù)多數(shù)是當年“普九”和修鄉(xiāng)村道路欠下的。當年210萬元的財政收入相對于巨額的債務(wù)負擔(dān)只是杯水車薪，不可能再用于當?shù)氐墓方ㄔO(shè)投資。
2.農(nóng)民籌資、以工代資
一直以來農(nóng)民籌資、以工代資是農(nóng)民參與農(nóng)村公路建設(shè)的主要形式，特別是鄉(xiāng)、村兩級公路建設(shè)的最主要資金籌措方式，為我國農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。尤其是以工代資的形式，其報酬遠遠低于付出，使農(nóng)村公路建設(shè)成本大大降低。因此以工代資在農(nóng)村公路建設(shè)資金構(gòu)成中占絕大多數(shù)份額。但隨著“三農(nóng)”問題的日益嚴重，黨中央、國務(wù)院為了使農(nóng)民得到休養(yǎng)生息，對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民采取了“多予、少取、放活”等一系列惠農(nóng)政策，取消了農(nóng)村勞動積累工和農(nóng)村義務(wù)工（兩工）。并且在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》中進一步明確提出繼續(xù)加大“兩減免、三補貼”等政策實施力度，減免農(nóng)業(yè)稅、取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。
減免農(nóng)業(yè)稅后將直接削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入，如河南省商丘市駱集鄉(xiāng)2004年鄉(xiāng)財政收入210萬元，其中98%是農(nóng)業(yè)稅。減免農(nóng)業(yè)稅后，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有了財政收入的來源；取消“兩工”不僅使得過去主要依賴“兩工”興建的農(nóng)村公路嚴重毀壞后無力修復(fù)和管理，而且在鄉(xiāng)財政銳減無力顧及農(nóng)村公路建設(shè)的情況下，急需修建的農(nóng)村公路不可能通過“以工代資”的方式新建。
3.銀行貸款農(nóng)村公路建設(shè)項目主要服務(wù)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，而農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，相對資金收益率低，從而使得農(nóng)村公路建設(shè)項目的償債能力差，銀行往往不愿對其發(fā)放貸款。尤其是隨著金融改革的深入進行，國有商業(yè)銀行都在撤離農(nóng)村市場而轉(zhuǎn)向城市市場，農(nóng)村金融的供給越來越短缺。而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等作為向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款的政策性銀行，自身的融資渠道尚未拓寬，資金來源渠道狹窄，融資成本較高，投資能力有限，使之仍然不能成為農(nóng)村公路建設(shè)的主要資金來源。
4.民間投資多年來我國一直以政府為投資主體的投融資體制，形成了投資主體的單一化。當前我國農(nóng)村公路建設(shè)中雖然有一定數(shù)量的民間投資，但其比重過少，不具有普遍性。加之民間參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏成熟的項目法人運行機制，使農(nóng)村公路建設(shè)難以吸納大量的社會閑散資金，實現(xiàn)投資主體的多元化。再者農(nóng)村公路建設(shè)回報率低、風(fēng)險性高，又缺乏激勵機制和有效的配套政策支持，當前要吸引民間資金進入農(nóng)村公路建設(shè)領(lǐng)域仍然舉步維艱。
由此可見，現(xiàn)有的融資方式不能滿足 “十一五”農(nóng)村公路規(guī)劃和建設(shè)的資金需求。這就要求我們轉(zhuǎn)變觀念，將市場經(jīng)濟的理論應(yīng)用于農(nóng)村公路建設(shè)領(lǐng)域，大力拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式來彌補我國農(nóng)村公路建設(shè)中的資金缺口。
二、農(nóng)村公路的特征和屬性
1.農(nóng)村公路的特征
一是社會性。“要想富，先修路”是多年來經(jīng)濟發(fā)展過程中理論和經(jīng)驗的總結(jié)。目前，農(nóng)業(yè)收入仍占農(nóng)戶收入的主要部分，農(nóng)戶收入主要依賴于農(nóng)業(yè)的事實加劇了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求，尤其是對公路等基礎(chǔ)設(shè)施的需求。事實也表明，農(nóng)村公路的改善對促進農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展有著重要的作用，有利于優(yōu)化生產(chǎn)要素的配置，促進農(nóng)產(chǎn)品流通，從而提高農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，增加農(nóng)戶的經(jīng)濟收入。
二是公益性。產(chǎn)品在生產(chǎn)或交易過程中會給產(chǎn)品購買方之外的第三方帶來影響，經(jīng)濟學(xué)中一般把其稱為外部性。外部性有正、負之分，農(nóng)村公路基本屬于能夠帶來正的外部性的產(chǎn)品，也就是其“公益性”。農(nóng)村公路對所有的農(nóng)戶都有積極的效用：方便農(nóng)戶的出行，節(jié)省時間；便利農(nóng)產(chǎn)品的運輸，降低勞動強度。
三是共享性。一個人在使用農(nóng)村公路時不能對其獨占，而排斥其他人使用，或者排除他人使用的成本過高、技術(shù)不可行。因此農(nóng)村公路通常是供所有的農(nóng)戶使用，即農(nóng)村公路具有共享性。經(jīng)濟學(xué)中常常把難以阻止他人共同消費某種產(chǎn)品的現(xiàn)象稱之為“搭便車”，或者說這種產(chǎn)品的消費具有非排他性。
四是投資規(guī)模大、經(jīng)濟效益低。雖然農(nóng)村各個村莊之間修建公路的投資規(guī)模很小，但是要在全國絕大多數(shù)村莊基本形成農(nóng)村公路網(wǎng)，投資規(guī)模將是十分浩大。如前文所述，資金投入將達到3000億至 6000億元人民幣。與大規(guī)模的投資相比，投資于農(nóng)村公路的經(jīng)濟效益很低。主要是因為農(nóng)村公路主要服務(wù)于農(nóng)業(yè)，滿足農(nóng)戶的生產(chǎn)和生活需要。農(nóng)村公路的服務(wù)對象的特殊性決定了其經(jīng)濟效益低下。
2.農(nóng)村公路的經(jīng)濟學(xué)屬性
根據(jù)經(jīng)濟學(xué)中對基礎(chǔ)設(shè)施分類的統(tǒng)一界定，農(nóng)村公路的社會性、公益性、共享性特征決定了其經(jīng)濟學(xué)屬性是一種公共物品；投資規(guī)模大、經(jīng)濟效益低的特征又說明了農(nóng)村公路是非經(jīng)營性的，不可能爭取到盈利性質(zhì)的商業(yè)信貸，而只能是在市場失靈的經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)由政府這只看不見的手來提供和管理。
三、未來我國農(nóng)村公路建設(shè)的融資渠道展望
農(nóng)村公路建設(shè)是發(fā)展我國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，也是整個社會經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)。農(nóng)村公路的特性決定了其投資過程中政府的主導(dǎo)地位。并且，農(nóng)村公路建設(shè)的投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，經(jīng)濟效益低，應(yīng)該調(diào)動多方社會資源，爭取更多的公益性團體的支持。從而構(gòu)建一個以政府為主體、民間組織、企業(yè)和國際機構(gòu)共同參與的資源動員機制，將更多的資金用于改善農(nóng)村公路建設(shè)。除了現(xiàn)有的融資渠道之外，在未來我國農(nóng)村公路建設(shè)中，應(yīng)注重以下融資渠道的開拓。
1.政府債券
一是國債。農(nóng)村和城鎮(zhèn)相比較而言，首先農(nóng)村公路建設(shè)的經(jīng)濟效益低下，致使可利用的資源非常有限；其次農(nóng)村對公路的需求非常迫切，農(nóng)村公路建設(shè)的社會性更強，需要政府給予強有力的支持。因此，國債是農(nóng)村公路建設(shè)籌資的一個重要渠道。但是，隨著我國積極財政政策的逐漸淡化，國債規(guī)模不可能大幅擴大，建議進一步增加國債用于農(nóng)村非盈利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。
二是地方政府債券。對于我國是否可以發(fā)行地方債券為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措資金，社會中還有諸多爭議。但是，非經(jīng)營性的農(nóng)村公路建設(shè)具有很強的外部性，社會效益明顯，對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展、財政增收和社會進步有著巨大的推動作用。而且中央2003年、2004年分別代地方發(fā)行債券250億和150億，實際上已在對地方發(fā)行政府債券進行逐步探索。只要項目選擇得當，監(jiān)管到位，完全可以允許地方適度發(fā)行債券以發(fā)展農(nóng)村公路建設(shè)。
2.慈善基金
自古以來我國就有豐厚的慈善文化土壤和堅實的慈善事業(yè)社會根基，建國后慈善事業(yè)得到迅速發(fā)展，現(xiàn)在其發(fā)展條件則更為優(yōu)越。一方面農(nóng)村公路所具有的社會性和公益性特征使其符合慈善基金的扶持對象；另一方面隨著我國政府將慈善事業(yè)正式納入新型社會保障體系，明確捐贈在稅收等方面的優(yōu)惠政策后，越來越多的企業(yè)單位開始關(guān)注和支持慈善事業(yè)，我國的慈善基金來源將會越來越廣泛。慈善基金未來廣闊的發(fā)展空間為農(nóng)村公路建設(shè)籌資提供了新的方向。
3.福利彩票
在當前各級政府財力有限的情況下，發(fā)行福利彩票不失為一種可行的籌資方式。自1987年以來，全國累計發(fā)行福利彩票和體育彩票約為360億元人民幣，為我國各項事業(yè)的發(fā)展提供了有力的資金支持，初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的管理監(jiān)督體制和發(fā)行銷售體系。但在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)行福利彩票還是空白。我國居民手中的儲蓄存款將近6萬億元，支付能力充足，發(fā)行福利彩票的市場潛力巨大。如果每年增發(fā)300億元農(nóng)村公路建設(shè)彩票，扣除發(fā)行費用和返還獎勵部分至少能籌集到150億元，然后把這些資金用于農(nóng)村公路建設(shè)，無疑會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。發(fā)行農(nóng)村公路建設(shè)福利彩票無疑是一種“公益事業(yè)社會辦”的好辦法，
4.爭取更多的國際扶貧開發(fā)項目
為了籌集更多的農(nóng)村公路建設(shè)資金，政府及民間扶貧機構(gòu)和社會保障機構(gòu)還必須進一步與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署以及其他國際雙邊及多邊組織進行廣泛的溝通與合作，以此拓寬農(nóng)村公路建設(shè)的低成本資金來源渠道。（收稿日期：2006-02-24）
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