黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗自標(biāo)，并指出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”。十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大構(gòu)想，這是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌戰(zhàn)略的繼續(xù)和發(fā)展，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，也是全面建設(shè)小康社會的必然要求。
城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌與社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一個龐大的系統(tǒng)工程，所涉及的問題是多方面的，財(cái)稅統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌中的一個重要方面，研究解決好財(cái)稅統(tǒng)籌問題具有全局性、根本性的意義。
—、城鄉(xiāng)財(cái)稅統(tǒng)籌面臨的現(xiàn)狀及主要問題
近幾年，我國采取一系列財(cái)政政策支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，對促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到了有效作用。但是由于多方面因素長期積累，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)問題并沒有根本解決，城鄉(xiāng)差距仍呈擴(kuò)大趨勢。從財(cái)政角度看，當(dāng)前主要存在以下幾個方面的問題：
�。ㄒ唬┎缓侠淼呢�(cái)政體制不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展
首先是政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任劃分不合理。除大型水利建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造等外，國家把地方建設(shè)任務(wù)交給縣鄉(xiāng)政府，而受縣鄉(xiāng)政府財(cái)力所限，難于向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品。許多在城市屬于政府無償提供的公共產(chǎn)品到農(nóng)村卻轉(zhuǎn)變成農(nóng)民集資項(xiàng)目，使收入低下的農(nóng)民不堪重負(fù)。其次中央稅與地方稅結(jié)構(gòu)不合理，上級政府集中了過多的收入，在二次分配中對基層財(cái)政支持不夠，造成基層政府財(cái)政入不敷出。由于縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，便把一些應(yīng)由公共財(cái)政開支的項(xiàng)目轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，更加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
�。ǘ┓蔷獾某青l(xiāng)公共產(chǎn)品供給體制制約著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展
由于城鄉(xiāng)分割的二元體制，造成我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給機(jī)制完全不同，形成了城鄉(xiāng)非均衡的公共產(chǎn)品供給制度。城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)由國家來提供，農(nóng)村則實(shí)行有別于城市的農(nóng)民自給自足型的供給制度，農(nóng)民生產(chǎn)生活所需的公共產(chǎn)品在很大程度上由農(nóng)民自己解決，從而使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金得不到有效保障，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品總量少、質(zhì)量低等突出問題。這種城鄉(xiāng)分割的財(cái)政供給體制是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌的體制障礙。
（三）城鄉(xiāng)社會保障政策不平衡阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展
我國城市靠政府支持基本形成了統(tǒng)一的、與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障制度，在城市覆蓋率較高，城市居民在養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等方面得到了基本保障。然而在廣大農(nóng)村，社會保障制度還沒有建立起來，農(nóng)民主要靠自己負(fù)擔(dān)養(yǎng)老、醫(yī)療等費(fèi)用，無錢就醫(yī)、因病致貧現(xiàn)象比較普遍。農(nóng)村社會保障制度的缺乏，增加了農(nóng)民致貧返貧的概率，影響了農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。
（四）縣鄉(xiāng)財(cái)政困難滯緩了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展
改革開放以來，縣鄉(xiāng)財(cái)政不斷發(fā)展壯大，在支持政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。但隨著改革不斷深化，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，我國縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難日益加劇，已經(jīng)影響了基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，成為目前我國財(cái)政領(lǐng)域面臨的一個突出矛盾。一是縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字和債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重；二是欠發(fā)工資現(xiàn)象普遍存在；三是基層財(cái)政供養(yǎng)人員過多，財(cái)政支出主要用于解決人頭費(fèi)，沒有提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力，對農(nóng)村環(huán)境、交通、衛(wèi)生、科教、文化的投入基本處于空白�？h鄉(xiāng)財(cái)政困難的加劇，也嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、城鄉(xiāng)財(cái)稅統(tǒng)籌的政策取向
�。ㄒ唬┒嘤枭偃。мr(nóng)惠農(nóng)
全面建設(shè)小康社會，實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，最艱巨、最繁重的任務(wù)是解決“三農(nóng)”問題。為解決“三農(nóng)問題”，黨中央從2004年開始連續(xù)三年發(fā)出“1號文件”，出臺了一系列相關(guān)政策，對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入、加速農(nóng)村發(fā)展，起到了很好的促進(jìn)作用。財(cái)稅工作必須認(rèn)真貫徹黨在農(nóng)村的一系列方針政策，認(rèn)真落實(shí)“多予少取放活”的方針，特別是在“多子”上下功夫，把中央一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策落到實(shí)處，如取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施種糧補(bǔ)貼、對貧困地區(qū)貧困家庭實(shí)施“兩免一補(bǔ)”、新型合作醫(yī)療試點(diǎn)等。要切實(shí)提高各級財(cái)政資金用于農(nóng)業(yè)的比重，逐年增加信貸資金對農(nóng)業(yè)的投入，調(diào)整完善支農(nóng)資金的籌集渠道，逐步取消農(nóng)業(yè)稅收，免除各種向農(nóng)民的攤派，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)減負(fù)增收。
�。ǘ┮怨ご俎r(nóng)，以城帶鄉(xiāng)
黨的十六大以來，我們黨堅(jiān)持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的基本方略，作出“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段的基本判斷和“兩個趨向”的重要論斷，確定“多予少取放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的基本方針，在此基礎(chǔ)上，作出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略決策。這標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段。財(cái)稅工作要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求解決好城鄉(xiāng)財(cái)稅統(tǒng)籌問題，促進(jìn)建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分配關(guān)系的基本職能，合理配置城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)資源，引導(dǎo)各種資源流向農(nóng)村，調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入，逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。
�。ㄈ┱{(diào)整國民收入分配格局，向農(nóng)村傾斜
建國以來，我國國民收入分配始終是以支持工業(yè)和城市為主，農(nóng)村受益很少，這種分配格局導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。目前，我國進(jìn)入全面建設(shè)小康社會新的發(fā)展階段，黨中央提出樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會。這就要求我們必須關(guān)注和解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，只有城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)全面小康和構(gòu)建和諧社會目標(biāo)。因此，要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性變化和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，調(diào)整國民收入分配格局，國家財(cái)政支出、預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資和信貸投放，要按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。要把國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村。
�。ㄋ模┕藏�(cái)政覆蓋農(nóng)村
公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村是發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也是財(cái)政的基本功能。我國在工業(yè)化過程中，實(shí)行工農(nóng)不對稱、城鄉(xiāng)不對稱的財(cái)政分配政策，是為了完成工業(yè)化原始積累，當(dāng)工業(yè)化達(dá)到一定階段后就應(yīng)以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。因此，要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性變化的需要，及時調(diào)整城鄉(xiāng)財(cái)政分配政策，改變二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)。充分發(fā)揮公共財(cái)政基本功能，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中進(jìn)行財(cái)稅統(tǒng)籌，調(diào)整城鄉(xiāng)資源配置，彌補(bǔ)農(nóng)村公共產(chǎn)品空缺，逐步建立起比較完善的農(nóng)村公共服務(wù)體系，把公共財(cái)政覆蓋面擴(kuò)大到農(nóng)村，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，這是全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建和諧社會的必然要求。
三、城鄉(xiāng)財(cái)稅統(tǒng)籌的主要路徑
�。ㄒ唬�(gòu)建農(nóng)村公共財(cái)政體系
一是要消除體制性障礙，改變“城鄉(xiāng)分治”的財(cái)政管理體制，構(gòu)建面向農(nóng)村以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主要目標(biāo)的公共支出體系，調(diào)整體制、制度、權(quán)責(zé)等管理關(guān)系，切實(shí)把農(nóng)村納入公共財(cái)政覆蓋范圍。二是調(diào)整城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給政策，增加對農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給，優(yōu)先解決農(nóng)村的水利、電力、道路、教育、醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生、生態(tài)建設(shè)等公共基礎(chǔ)設(shè)施，以及農(nóng)村社會安全、秩序、文化、健康、社會保障等方面的公共服務(wù)。三是形成農(nóng)村公共財(cái)政資金來源穩(wěn)定增長的長效機(jī)制，除政府通過財(cái)政預(yù)算安排必保資金外，還必須通過市場手段引導(dǎo)全社會和民間向農(nóng)村公共事業(yè)投資。四是改革和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，加快建立覆蓋農(nóng)村的公共財(cái)政制度，明確界定縣鄉(xiāng)財(cái)政支出責(zé)任，加大對縣鄉(xiāng)政府一般性轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)基層政府財(cái)政保障水平
�。ǘ┥罨r(nóng)村稅費(fèi)改革，促進(jìn)農(nóng)民增收減負(fù)
在鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，通過稅收杠桿撬動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收。在取消農(nóng)業(yè)稅之后，對農(nóng)村和農(nóng)民逐步實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅種和稅率，對農(nóng)村企業(yè)和城市企業(yè)實(shí)行一致的企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、增值稅等；對城市居民和農(nóng)民實(shí)行統(tǒng)一的個人所得稅等。低收入農(nóng)民與城市低收入居民一樣享受國家稅收優(yōu)惠政策。在農(nóng)村稅收征管和分配上，應(yīng)繼續(xù)貫徹“少取”方針，把更多的農(nóng)村稅收留用于發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)。通過繼續(xù)推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育改革和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為主的農(nóng)村綜合改革，解決好可能加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，建立農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對涉農(nóng)行政事業(yè)性收費(fèi)的管理，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收費(fèi)以及農(nóng)村集體收費(fèi)嚴(yán)格監(jiān)管，認(rèn)真落實(shí)和完善減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各項(xiàng)制度。
�。ㄈ┙⑼晟频霓r(nóng)村社會保障制度
我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村社會保障制度是國家社會保障制度不可或缺的組成部分，對于保證社會的穩(wěn)定以及和諧社會的構(gòu)建意義重大。首先要調(diào)整現(xiàn)行的社會保障體系，把廣大農(nóng)村納入社會保障制度覆蓋范圍，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度體系。第二，要結(jié)合農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民迫切需要確定農(nóng)村社會保障重點(diǎn)內(nèi)容，當(dāng)前要重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和受災(zāi)保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)制度和農(nóng)村最低生活保障制度。我國農(nóng)村各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，在現(xiàn)階段應(yīng)采取循序漸進(jìn)和差別對待的做法，因地制宜。第三，建立有效的保障基金籌措機(jī)制，確保保障機(jī)制正常運(yùn)行，農(nóng)村社會保障基金主要來源于國家財(cái)政、地方財(cái)政和參保農(nóng)民本人三方，但國家要明確三方的合理投資分配比例。政府要考慮目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體落后和農(nóng)民收入處于低水平的現(xiàn)實(shí)，給予農(nóng)民政策、資金扶持，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村要增加各級財(cái)政社保事業(yè)投入。
�。ㄋ模┘哟笸度�，提高支農(nóng)資金使用效率
建設(shè)社會主義新農(nóng)村，一靠政策，二靠投入。在政府財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)的條件下，應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度。當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的主要問題是，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大，要集中財(cái)力優(yōu)先考慮解決這些問題。第一，要加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，切實(shí)推動投資由以城市建設(shè)為主向更多地重視農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)變，大力加強(qiáng)農(nóng)田水利、農(nóng)村公路、飲水工程、電網(wǎng)改造、生態(tài)工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。第二，加大農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的投入力度，加快農(nóng)村科技、教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)發(fā)展，著力解決農(nóng)村“上學(xué)難、看病難、看病貴、保障差”等問題。第三，大力推進(jìn)扶貧開發(fā)，加大扶貧工作力度，使農(nóng)村貧困群眾盡快脫貧致富。
現(xiàn)階段，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給缺口很大，各級政府財(cái)力有限，完全依賴政府投資也不現(xiàn)實(shí)。必須把國家支持與廣大農(nóng)民群眾投工投勞有機(jī)結(jié)合起來，注重發(fā)揮政府投資帶動作用，充分發(fā)揮農(nóng)民和社會各方面的作用，建立引導(dǎo)、鼓勵各種社會力量投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與機(jī)制。要進(jìn)一步放寬農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，強(qiáng)化政府支農(nóng)資金的引導(dǎo)職能，充分利用市場機(jī)制，采取稅收優(yōu)惠、貼息等措施引導(dǎo)社會力量積極參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
要高度重視提高支農(nóng)財(cái)政資金的使用效率。一是推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理，集中財(cái)力辦大事。二是優(yōu)化支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)，增加發(fā)展性支出，減少費(fèi)用性支出。三是強(qiáng)化支農(nóng)資金管理，加強(qiáng)支農(nóng)資金運(yùn)行各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，提高資金使用效率。
�。ㄎ澹┥罨r(nóng)村金融改革
發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，一定要搞活農(nóng)村金融。要繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)投融資體制改革，逐步形成多元化的農(nóng)村融資渠道，通過金融渠道籌集農(nóng)村發(fā)展資金，把社會資本導(dǎo)入農(nóng)村。要充分發(fā)揮政策性銀行支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，鞏固和發(fā)展農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)成果，提高對農(nóng)戶的服務(wù)能力和服務(wù)水平。同時，大力發(fā)展合作金融組織，完善合作金融體系。放松對非（準(zhǔn)）正規(guī)金融的管制，允許農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的多元化，促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的相互競爭。
