“摘要”產(chǎn)業(yè)升級(jí)是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行重新配置的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生一系列社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的成本，也是和諧發(fā)展道路上的不和諧因素。如何化解產(chǎn)業(yè)升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，將發(fā)展的成本降到最低成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要問(wèn)題。本文分析未來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)引起的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的變化，指出目前社會(huì)保障制度防風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的不足，并就此提出完善社會(huì)保障制度的具體措施，探索實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與社會(huì)保障制度建設(shè)的互動(dòng)機(jī)制。

　　“關(guān)鍵詞”產(chǎn)業(yè)升級(jí)，社會(huì)保障制度，風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)

　　產(chǎn)業(yè)升級(jí)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的必然現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由低到高的演進(jìn)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐。我國(guó)處在經(jīng)濟(jì)起飛階段，為應(yīng)對(duì)激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，新型工業(yè)化道路上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟需升級(jí)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化角度來(lái)講，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)化、市場(chǎng)化戰(zhàn)略，縮小農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)人口在產(chǎn)業(yè)體系中的比重，推進(jìn)中心工業(yè)城市產(chǎn)業(yè)的資本、技術(shù)密集度。這種結(jié)構(gòu)性變動(dòng)會(huì)帶來(lái)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定等一系列風(fēng)險(xiǎn)，如何減少產(chǎn)業(yè)升級(jí)的負(fù)效應(yīng)是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要方面。本文認(rèn)為建立完善的社會(huì)保障制度能有效化解其中的風(fēng)險(xiǎn)。

　　一、產(chǎn)業(yè)升級(jí)導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

　　任何社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)都會(huì)帶來(lái)不同程度的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)是改變資源配置的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性變動(dòng)，是用先進(jìn)技術(shù)對(duì)物質(zhì)資本和勞動(dòng)力資源進(jìn)行重新組合的過(guò)程。其風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾方面。

　　1、就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)業(yè)升級(jí)必然要引起勞動(dòng)力資源配置的變動(dòng)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的更優(yōu)配置，其風(fēng)險(xiǎn)則是造成失業(yè)。從理論上說(shuō)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中資本有機(jī)構(gòu)成的提高會(huì)對(duì)勞動(dòng)力資源產(chǎn)生擠出效應(yīng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的資本、技術(shù)密集度會(huì)代替一部分勞動(dòng)力；同時(shí)產(chǎn)業(yè)升級(jí)也會(huì)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)，形成區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)集群，從而擴(kuò)大就業(yè)。產(chǎn)業(yè)體系對(duì)勞動(dòng)力的擠出到再吸收會(huì)有一個(gè)時(shí)間差，這個(gè)產(chǎn)業(yè)交替期間勞動(dòng)力流動(dòng)頻繁，就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)就在這個(gè)期間產(chǎn)生。此外，城市工業(yè)擴(kuò)張和較高的工資水平會(huì)吸引大量農(nóng)村人口流入城市，加大城市的就業(yè)壓力。我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的深層次矛盾在產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中會(huì)進(jìn)一步加劇，不利于促進(jìn)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間后才能得到改觀。

　　2、失地農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)業(yè)升級(jí)會(huì)促使農(nóng)村工業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加快和小城鎮(zhèn)建設(shè)的擴(kuò)張，造成大量耕地被圈占、征用，從而產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。失去土地的農(nóng)民便成為一個(gè)特殊的“無(wú)產(chǎn)階級(jí)”，比城市工人更加缺乏保障，是社會(huì)上生存風(fēng)險(xiǎn)最大的階層。其生存風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：（1）缺乏進(jìn)入其他產(chǎn)業(yè)的基本技能，只能從事對(duì)技術(shù)要求不高的體力勞動(dòng)。但失地農(nóng)民普遍年紀(jì)偏大，這也使得他們成為特殊的失業(yè)群體；（2）耕地占用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低且給付方式不合理，難以保障失地農(nóng)民的基本生活。目前農(nóng)村土地占用補(bǔ)償與城市有很大差距，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低；還存在縣、鄉(xiāng)、村層層克扣的現(xiàn)象，財(cái)政較困難的地方更是將屬于農(nóng)民的耕地補(bǔ)償款作為政府經(jīng)費(fèi)；征地補(bǔ)償款一次給付，而沒(méi)有將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，導(dǎo)致失地農(nóng)民的家庭在預(yù)期的生命周期內(nèi)缺乏基本的生活保障。在產(chǎn)業(yè)升級(jí)導(dǎo)致失地農(nóng)民增多的情況下，這一人群流入城市將對(duì)城市產(chǎn)生較大影響。

　　二、社會(huì)保障體系防風(fēng)險(xiǎn)能力的缺乏

　　社會(huì)保障制度是工業(yè)社會(huì)的防風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，發(fā)達(dá)國(guó)家均在工業(yè)化過(guò)程中形成了比較完善的社會(huì)保障制度，而我國(guó)不完善的社會(huì)保障制度卻不能有效化解產(chǎn)業(yè)升級(jí)造成的風(fēng)險(xiǎn)。這表現(xiàn)在：保障模式與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)不一致，保障的覆蓋面狹窄；總體保障水平較低且配置不合理，對(duì)真正具有較大生存風(fēng)險(xiǎn)的家庭補(bǔ)償較低，對(duì)正規(guī)就業(yè)且收入穩(wěn)定的人群保障標(biāo)準(zhǔn)卻相對(duì)較高，產(chǎn)生了再分配過(guò)程中的不公平；社會(huì)保障體制脆弱，管理效率低，缺乏立法保障，沒(méi)有真正形成機(jī)制，動(dòng)態(tài)地適應(yīng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的變化。社會(huì)保障體系防風(fēng)險(xiǎn)能力的缺乏具體表現(xiàn)在以下方面。

　　1、“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的危機(jī)。我國(guó)目前實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌和部分積累的個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)保障模式。統(tǒng)籌部分針對(duì)老職工的養(yǎng)老，個(gè)人賬戶部分針對(duì)能夠在工作期間充實(shí)個(gè)人賬戶的“中人”、“新人”。在產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)變化的條件下，現(xiàn)有模式受到挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)升級(jí)中形成的新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)導(dǎo)致一部分職工不能足額繳費(fèi)，使其個(gè)人賬戶名存實(shí)亡，只有將其納入統(tǒng)籌項(xiàng)目方能保障風(fēng)險(xiǎn)，使本來(lái)支付負(fù)擔(dān)較重的統(tǒng)籌項(xiàng)目產(chǎn)生危機(jī)。個(gè)人賬戶不完善表現(xiàn)在：覆蓋狹窄，只將正規(guī)就業(yè)人員納入其中，而忽略了包括農(nóng)民工在內(nèi)的許多靈活就業(yè)人員，影響勞動(dòng)力市場(chǎng)的完善；個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)行反映了社會(huì)保障體制中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和管理漏洞。

　　2、就業(yè)保障機(jī)制的缺乏。一方面，作為就業(yè)保障最主要的項(xiàng)目，失業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有充分發(fā)揮作用。這主要是因?yàn)榫蜆I(yè)保障覆蓋范圍狹窄，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大的人沒(méi)有失業(yè)保險(xiǎn)；體制僵化、管理低效，部分地區(qū)大量的失業(yè)保險(xiǎn)結(jié)余存而不用，沒(méi)有真正發(fā)揮作用。另一方面，失業(yè)救濟(jì)制度缺乏，暫時(shí)沒(méi)有納入失業(yè)保險(xiǎn)體系的人群將處于較大風(fēng)險(xiǎn)之中。此外，目前社會(huì)保障體制的主要方向是保障失業(yè)者的基本生活，而促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)人員就業(yè)技能培訓(xùn)功能較弱。

　　3、對(duì)失地農(nóng)民保障的缺乏。和城市正規(guī)就業(yè)人口甚至其他農(nóng)民相比，失地農(nóng)民是最缺乏保障的。在現(xiàn)有社會(huì)保障體制下，他們最多享受到農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)的最低生活保障。目前還沒(méi)有針對(duì)這一群體的起點(diǎn)較高的社會(huì)保障政策，有的只是理論界的探討。

　　三、完善社會(huì)保障制度的基本策略

　　從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，完善的社會(huì)保障制度促進(jìn)勞動(dòng)力再生產(chǎn)，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供了社會(huì)基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)可以看作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)成本，最大限度地降低這種風(fēng)險(xiǎn)才能成功、有效地完成產(chǎn)業(yè)升級(jí)，而建立完善的社會(huì)保障制度是減少這種成本的有效措施。社會(huì)保障在產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中的積極影響是多方面的：能夠縮小收入差距，減輕失業(yè)等遭受生存風(fēng)險(xiǎn)人員的社會(huì)抵觸情緒；擴(kuò)大消費(fèi)需求，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；促進(jìn)勞動(dòng)力資源的合理配置和有效利用。產(chǎn)業(yè)升級(jí)也將提升我國(guó)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和勞動(dòng)者的生活水平。應(yīng)從以下方面來(lái)健全社會(huì)保障制度。

　　1、穩(wěn)定社會(huì)統(tǒng)籌部分，推廣建立繳費(fèi)確定性個(gè)人賬戶，以優(yōu)化資源配置，形成規(guī)模較大的基金投入到輔助產(chǎn)業(yè)升級(jí)的經(jīng)濟(jì)體系中。現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌部分體現(xiàn)的是社會(huì)保障基金的代際轉(zhuǎn)移，有較強(qiáng)的促進(jìn)社會(huì)公平的功能，是應(yīng)對(duì)制度轉(zhuǎn)型中特殊風(fēng)險(xiǎn)的必要措施，是產(chǎn)業(yè)升級(jí)中前期的主要保障手段。要加大籌集資金力度，多渠道籌集資金，使保險(xiǎn)金能夠按時(shí)支付，杜絕對(duì)個(gè)人賬戶資金的占用，并逐漸補(bǔ)充、做實(shí)個(gè)人賬戶。此外，高效管理的個(gè)人賬戶會(huì)勞動(dòng)者形成一種穩(wěn)定和激勵(lì)的效果。

　　2、完善失業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，加大就業(yè)援助力度。目前失業(yè)保險(xiǎn)的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供給，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍比較狹窄。其原因不是企業(yè)擔(dān)心增加成本而抵制，而是缺乏政策上的規(guī)定。從推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的角度來(lái)說(shuō)，失業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面產(chǎn)生的擠出就業(yè)的效應(yīng)很小。應(yīng)建立一種效率機(jī)制，既能保證化解大規(guī)模失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，又能充分利用已經(jīng)形成的保險(xiǎn)基金促進(jìn)就業(yè)。地方政府可在政策范圍內(nèi)靈活使用結(jié)余的失業(yè)保險(xiǎn)金，并結(jié)合政府財(cái)政支持，加大對(duì)遭受失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)人員的援助力度；逐步擴(kuò)大建立失業(yè)保險(xiǎn)的范圍，在就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)上有所作為。

　　3、完善對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障。一是增加對(duì)失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一律按城市土地使用標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；嚴(yán)禁地方政府和基層行政單位的克扣、占用。二是對(duì)征地補(bǔ)償金進(jìn)行政策安排，將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障范圍�？捎醚a(bǔ)償金的一部分為失地農(nóng)民繳納社會(huì)保險(xiǎn)，保障其將來(lái)的生活；采取多種措施，積極引導(dǎo)失地農(nóng)民再就業(yè)。

　　4、創(chuàng)新社會(huì)保障的管理體制。產(chǎn)業(yè)升級(jí)造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是多樣的、結(jié)構(gòu)性的、動(dòng)態(tài)的，社會(huì)保障管理部門(mén)要適應(yīng)這種風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的變化，創(chuàng)新管理體制。首先，完善立法，將社會(huì)保障制度化，明確管理部門(mén)的職能；其次，提高社會(huì)保障管理人員的專業(yè)素質(zhì)，包括業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德素質(zhì)，以提高社會(huì)保障管理水平，保障社會(huì)保險(xiǎn)金的安全和有效使用。

　　作者：張　鵬　孟艷玲 來(lái)源：《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》2007年第11期