【摘要】內(nèi)部會計控制制度是現(xiàn)代企業(yè)管理理論的重要組成部分。行政事業(yè)單位雖然不是贏利單位,但其建立有效的內(nèi)部會計控制也具有非常重要的現(xiàn)實意義。通過建立有效的內(nèi)控制度,不僅可以規(guī)范單位的管理,促進(jìn)各項工作的順利開展,保護(hù)各類資產(chǎn)的安全性和完整性,對防止財務(wù)風(fēng)險、提高管理水平、嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律有著極其重要的作用,而且可以有效地防止各種舞弊和腐敗的發(fā)生。目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部會計控制工作中存在諸多問題,若不加以防范將會造成財務(wù)收支無法控制、會計信息失真等不良后果。本文從內(nèi)部會計控制特殊性著手,通過分析行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制的現(xiàn)狀,提出具體的措施和對策。

　　【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位 內(nèi)部會計控制 措施

　　內(nèi)部會計控制是單位為實現(xiàn)目標(biāo),保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整,在遵守國家法律法規(guī)的前提下提高單位運營的效率及效果而采取的各種政策和程序的組合,是一個單位賴以生存和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。所謂內(nèi)部控制,是指企業(yè)為了保證各項經(jīng)營管理活動的有效進(jìn)行,保護(hù)資產(chǎn)的安全和完整,防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤與舞弊,保證會計資料的真實、合法、完整而制定和實施的政策與程序。內(nèi)部控制可以分為會計控制和管理控制。內(nèi)部會計控制是內(nèi)部控制的重要組成部分。

　　內(nèi)部會計控制制度的健全與否、有效與否,關(guān)系到一個單位的管理效率和發(fā)展?jié)摿�。行政事業(yè)單位不同于企業(yè),它以實現(xiàn)社會公共效益為宗旨,不以營利為目的,把社會公共效益作為衡量業(yè)績的基本標(biāo)準(zhǔn)。隨著財政改革的日益深化,行政事業(yè)單位的財務(wù)管理改革也不斷加強(qiáng),已經(jīng)逐步建立起了比較完善的管理體系和管理方式。

　　一、行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制的特殊性

　　行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制的基本目標(biāo)是確保行政事業(yè)單位各項資金的安全運行,提高資金的使用效率,保障單位管理的合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整,財務(wù)報告及相關(guān)信息真實完整。具體來說,行政事業(yè)單位的內(nèi)部會計控制主要有以下特點:行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制制度建設(shè)不以經(jīng)濟(jì)效益為前提,而以實現(xiàn)社會效益為目標(biāo);內(nèi)部會計控制制度建設(shè)的空間相對企業(yè)來說要小;行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)、職能權(quán)限等方面受到外來制度和規(guī)定的約束,行政事業(yè)單位在資金來源、資本結(jié)構(gòu)、會計處理等方面與企業(yè)有著很大的區(qū)別,內(nèi)部會計控制制度建設(shè)的內(nèi)容相對簡單。

　　二、行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制的現(xiàn)狀

　　行政事業(yè)單位雖然逐漸開始通過建立內(nèi)部會計控制制度來加強(qiáng)管理,防范風(fēng)險。但在實際操作執(zhí)行中由于控制環(huán)境難盡人意,政府預(yù)算約束弱化,并且缺乏嚴(yán)密的內(nèi)部財務(wù)控制體系等原因,導(dǎo)致大多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制作用不明顯,并在一定程度上成為問題、漏洞存在的保護(hù)傘。具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

　　1.內(nèi)部會計控制意識淡薄

　　內(nèi)控意識是內(nèi)控環(huán)境中的一項重要內(nèi)容,只有具備良好的內(nèi)控意識,才能建立健全的內(nèi)控制度并促使其有效實施。但在研究中發(fā)現(xiàn),行政事業(yè)單位管理人員內(nèi)控意識相對薄弱。一些單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部會計控制制度的重要性認(rèn)識還不到位,重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理,甚至缺乏對內(nèi)部會計控制知識的基本了解。有的單位領(lǐng)導(dǎo)錯誤地將財政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部會計控制。對財務(wù)會計工作重視程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,忽視其控制監(jiān)督職能。同時財務(wù)人員控制意識不強(qiáng),也沒有明確的崗位責(zé)任約束,日常監(jiān)督與控制工作做得不好,缺乏基本的控制意識。

　　2.內(nèi)部會計控制制度不健全,崗位設(shè)置不夠合理

　　由于行政事業(yè)單位編制有限,人員緊張,部分單位建立內(nèi)部會計控制制度時,沒有將內(nèi)部會計控制覆蓋到單位的所有人員和各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),崗位安排不盡合理,許多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。甚至個別單位將會計、出納、資產(chǎn)管理等職務(wù)由一人擔(dān)任。記賬人員、保管人員、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒有很好的分離制約,固定資產(chǎn)管理混亂等問題十分突出。

　　3.預(yù)算控制比較薄弱

　　行政事業(yè)單位隨著部門預(yù)算改革的推進(jìn),預(yù)算控制得到了一定程度加強(qiáng),但仍較薄弱,主要表現(xiàn)為:

　　一是單位內(nèi)部并沒有對各責(zé)任科室人員的責(zé)任預(yù)算約束,也沒有建立明確的費用支出和審批金額權(quán)限控制制度。業(yè)務(wù)招待費、辦公費、差旅費等費用項目控制乏力。

　　二是預(yù)算編制比較粗糙,沒有細(xì)化到具體項目。目前部門預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當(dāng)年財政狀況、上年收支實績、預(yù)算單位自身的特點和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定,大部分都還沒有細(xì)化到具體項目,預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。

　　三是預(yù)算的計劃性、科學(xué)性不強(qiáng),預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁,資金使用缺乏預(yù)見性,削弱了預(yù)算的約束控制力。例如有的單位招待費實銷實報,超過審批額度就申請追加;有的單位汽車的燃油費、修理費居高不下等。

　　4.財務(wù)與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)

　　工作成敗的關(guān)鍵因素就是人的因素,特別是內(nèi)部會計控制制度的制定和貫徹落實更需要具有較高素質(zhì)的專業(yè)人員。但在現(xiàn)階段,由于一般行政事業(yè)單位內(nèi)部會計核算較為簡單,財務(wù)管理的地位未能得到充分體現(xiàn)。因此,對會計人員的素質(zhì)要求并不如企業(yè)那么高。另外,也有許多單位的財務(wù)人員直接由業(yè)務(wù)人員兼任,對財務(wù)知識不了解,使他們難以實施內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督。大部分單位內(nèi)部的財務(wù)部門只起到“核算”、“付款”的作用。例如一些行政事業(yè)單位財務(wù)部門對于房租收入項目,往往只負(fù)責(zé)對收入登賬核算,而對收入額確定是否合理、是否按合同及時進(jìn)行收取、是否做到應(yīng)收盡收等卻未能實施必要的財務(wù)監(jiān)控。

　　5.內(nèi)外監(jiān)督力度不夠

　　一些行政事業(yè)單位沒有內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)或內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)形同虛設(shè),單位的內(nèi)部審計工作得不到應(yīng)有的重視和支持,整體上沒有建立起對單位會計工作和經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督機(jī)制。

　　另外,在外部監(jiān)督環(huán)節(jié)上,包括財政、審計等在內(nèi)的政府監(jiān)督機(jī)構(gòu),工作中各行其是,未能形成綜合監(jiān)督的合力;財政、審計部門大多偏重于對單位財政資金的運用是否合法、合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督,較少對被審計單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及有效執(zhí)行加以實質(zhì)性檢查。更嚴(yán)重的是,一旦查出問題,對其處罰往往對事不對人,重人情而輕規(guī)定,嚴(yán)重?fù)p害了法律的威嚴(yán)。作為行政事業(yè)單位主要外部監(jiān)督力量的缺少有效的外部監(jiān)督,在一定程度上使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系不夠完善。

　　三、行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制的措施和建議

　　1.增強(qiáng)內(nèi)部會計控制的意識

　　(1)增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人內(nèi)部會計控制的意識

　　單位負(fù)責(zé)人對本單位財務(wù)會計報告的真實性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)責(zé)任,在單位內(nèi)部會計控制中居主導(dǎo)地位、負(fù)主要責(zé)任。

　　(2)強(qiáng)化財會人員控制責(zé)任意識

　　財會人員的控制責(zé)任意識能夠促使單位內(nèi)部會計控制有效實行。具體可以從三方面著手:首先,加強(qiáng)對人員素質(zhì)的前期控制,提高工作人員錄用標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)禁無證人員上崗;其次,強(qiáng)化崗前培訓(xùn)及繼續(xù)教育,使其具備熟練的會計核算水平,熟悉單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程,樹立強(qiáng)烈的崗位責(zé)任意識;還要加強(qiáng)對會計工作人員的職業(yè)道德和反腐倡廉教育,使其充分認(rèn)識到會計信息失真的重大危害,自覺執(zhí)行內(nèi)部會計控制制度,從而防止?fàn)I私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生,優(yōu)化財務(wù)管理。

　　2.建立健全內(nèi)部會計控制制度

　　完善制度是加強(qiáng)內(nèi)部會計控制的重要保障。建立和完善內(nèi)部會計控制制度,細(xì)化責(zé)任,特別是加強(qiáng)對薄弱環(huán)節(jié)和重要崗位的控制,做到制度管人,責(zé)任到人,形成一個在內(nèi)部控制方式、技術(shù)、手段等方面有章可循的完整的內(nèi)部會計控制體系。確定哪些崗位和職務(wù)是不相容職務(wù),并明確規(guī)定各個機(jī)構(gòu)和崗位的職責(zé)權(quán)限,使不相容崗位和職務(wù)之間相互監(jiān)督、相互制約,進(jìn)而形成有效的制衡機(jī)制。例如,記賬人員與審批人員、經(jīng)辦人員、財物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確,并相互分離和制約;重大對外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項的決策和執(zhí)行要相互監(jiān)督、相互制約;財產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序必須明確;對會計資料定期進(jìn)行內(nèi)部審計的辦法和程序應(yīng)當(dāng)明確等。

　　財政部門應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況,在國家規(guī)定的內(nèi)部會計控制的相關(guān)條款的基礎(chǔ)上,以行政單位會計管理制度為載體,制定統(tǒng)一規(guī)范的行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制制度,使各行政單位在內(nèi)控方式、技術(shù)、手段等方面有章可循,在會計機(jī)構(gòu)建設(shè)、崗位設(shè)置、職責(zé)權(quán)限劃分方面更為科學(xué)合理。這樣不僅能切實規(guī)范行政單位的會計行為,也有助于進(jìn)一步減少單位資產(chǎn)損失風(fēng)險,提高財政資金的使用效益。

　　3.進(jìn)一步加強(qiáng)全面預(yù)算控制

　　全面預(yù)算是行政事業(yè)單位財務(wù)管理的重要組成部分,它是行政事業(yè)單位為達(dá)到既定目標(biāo)編制的業(yè)務(wù)、資金、財務(wù)等年度收支總體計劃,也是對行政事業(yè)單位日常業(yè)務(wù)規(guī)劃的授權(quán)批準(zhǔn)。單位的全面預(yù)算控制要求單位內(nèi)部全部業(yè)務(wù)活動都按預(yù)算進(jìn)行,是有效實施內(nèi)部控制制度的載體和方法。

　　(1)在預(yù)算的制定上,要改革預(yù)算模式和編制方法。

　　在實行既有的部門預(yù)算、零基預(yù)算的基礎(chǔ)上,適當(dāng)引入績效預(yù)算模式。部門預(yù)算的各項收支必須嚴(yán)格按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)編制,按類、款、項、目進(jìn)行細(xì)化,分門別類地在預(yù)算中單獨編制,并要詳細(xì)說明預(yù)算金額和支出標(biāo)準(zhǔn)。同時,對經(jīng)費性支出實行定員定額制度。對于專項經(jīng)費,要根據(jù)單位發(fā)展需要和財力可能,分輕重緩急予以適當(dāng)分配。

　　(2)在預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié),應(yīng)嚴(yán)格按制度執(zhí)行,避免主觀隨意性。

　　預(yù)算單位要增強(qiáng)法制意識,嚴(yán)格按照制度辦事,控制集體舞弊行為的發(fā)生。例如,在年度預(yù)算下達(dá)后,行政事業(yè)單位應(yīng)該編制預(yù)算實施計劃,把各個項目的實施進(jìn)度詳細(xì)準(zhǔn)確地確定下來,把實施任務(wù)落實到部門和責(zé)任人,對于未能按時完成任務(wù)的部門和責(zé)任人給予適當(dāng)處罰。特別強(qiáng)調(diào)的是,部門預(yù)算一旦經(jīng)過財政部門審批,即具有法律效力。預(yù)算單位必須嚴(yán)格執(zhí)行,財政部門要對預(yù)算編制、下達(dá)、資金撥付、資金使用的全過程進(jìn)行監(jiān)控管理。

　　4.加強(qiáng)業(yè)務(wù)流程控制

　　業(yè)務(wù)流程控制是內(nèi)部會計控制的核心環(huán)節(jié),其控制方法的合理性、有效性直接決定著控制目標(biāo)的實現(xiàn)。行政事業(yè)單位的各項財務(wù)收支,應(yīng)該按照規(guī)定的程序進(jìn)行審批和批準(zhǔn)。原始的“先審批后審核”?用授權(quán)批準(zhǔn)替代了監(jiān)督檢查,不利于發(fā)揮會計的審核監(jiān)督作用。因此,要建設(shè)合理的業(yè)務(wù)流程控制制度和完整的會計處理程序。例如,原始資料要先經(jīng)過會計人員及內(nèi)部相關(guān)部門檢查和監(jiān)督后再進(jìn)入審批和記賬等環(huán)節(jié);對于已處理的會計信息或單位財務(wù)業(yè)務(wù),一定要進(jìn)行復(fù)核,強(qiáng)化財會人員的實際把關(guān)效果,防止違紀(jì)違規(guī)問題的發(fā)生。

　　5.繼續(xù)完善內(nèi)部審計和外部監(jiān)督

　　(1)加強(qiáng)內(nèi)部審計

　　對于行政事業(yè)單位而言,內(nèi)部審計是內(nèi)部會計控制系統(tǒng)的重要組成部分。我們不僅要轉(zhuǎn)變觀念,還要對內(nèi)部審計職能進(jìn)行改造。內(nèi)部審計不應(yīng)只是獨立的問題發(fā)現(xiàn)者,而應(yīng)成為推動改革的使者。從而,提高內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)層次,強(qiáng)化其權(quán)威性和獨立性,使其制度化和規(guī)范化是我國行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控和財務(wù)管理的當(dāng)務(wù)之急。強(qiáng)化內(nèi)部審計的作用,不僅要提高內(nèi)審職能的地位,保持其與被審計部門的獨立性,還要設(shè)置專職人員,確保內(nèi)部審計人員獨立行使職權(quán)。

　　(2)強(qiáng)化外部監(jiān)督

　　對于國家來說,要充分發(fā)揮財政部門、審計機(jī)關(guān)或社會中介機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和監(jiān)督作用,加強(qiáng)對事業(yè)單位內(nèi)部會計控制制度建設(shè)的監(jiān)督和指導(dǎo),杜絕事業(yè)單位管理人員濫用職權(quán)而影響內(nèi)部會計控制制度的正常施行,幫助單位建立和完善現(xiàn)有的制度,指出單位管理上的漏洞,從而促進(jìn)單位內(nèi)部會計控制制度的執(zhí)行。這樣,通過內(nèi)部審計與外部審計緊密結(jié)合,形成合力,才能夠更充分地發(fā)揮其在內(nèi)部會計控制中的監(jiān)督評價作用。

　　內(nèi)部會計控制制度的建設(shè)及實施是一項任重而道遠(yuǎn)的工作,它不僅是制定一項制度或做一個固定的操作,也不只局限于某個人、某個環(huán)節(jié)、或某一個載體的控制,而是對整個經(jīng)濟(jì)活動的全過程實施的動態(tài)監(jiān)督及控制。因此,作為財務(wù)管理人員,必須密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展和會計動態(tài),注重控制理論創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新,并根據(jù)形勢需要對內(nèi)部會計控制做出動態(tài)調(diào)整,從而完善機(jī)制,進(jìn)而推進(jìn)控制創(chuàng)新,力求內(nèi)部會計控制與單位發(fā)展、時代發(fā)展相適應(yīng)。行政事業(yè)單位這個特殊的單位,又不同于企業(yè),有著自身的特點,特別是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的背景下,行政事業(yè)單位的建設(shè)也面臨著新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),因此內(nèi)部會計控制制度的健全也顯得猶為重要。為保證行政事業(yè)單位正常運行,除了要建立起完善的內(nèi)控制度外,更要使內(nèi)部控制適應(yīng)時代發(fā)展,做到與時俱進(jìn)!

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