從1986年9月中共中央、國務(wù)院聯(lián)合頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》第十條對離任經(jīng)濟責任審計作出規(guī)定以來，經(jīng)過1999年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導人員任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》和《縣級以下黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》，一直到2006年2月28日修訂通過的《中華人民共和國審計法》第二十五條對經(jīng)濟責任審計的明確規(guī)定，經(jīng)濟責任審計一直是國家審計機關(guān)的法定職責，它作為干部監(jiān)督管理的一種手段發(fā)揮了十分重要的作用。但隨著國有資產(chǎn)管理體制的改革、現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，企業(yè)領(lǐng)導人員和黨政領(lǐng)導干部被賦予了相當大的權(quán)力和責任，其中所承擔的經(jīng)濟責任日益多樣化和復雜化，審計機關(guān)受法律賦予的職責和權(quán)限的限制，越來越難以獨立承擔界定領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的任務(wù)。為此，組織人事、紀檢監(jiān)察和審計等部門建立了審計工作領(lǐng)導小組、聯(lián)系會議制度。審計工作領(lǐng)導小組、聯(lián)系會議制度的建立有力地促進了經(jīng)濟責任審計的開展，在一定程度上解決了經(jīng)濟責任審計工作中的組織協(xié)調(diào)問題，但目前普遍實行的干部管理部門委托立項、審計機關(guān)組織審計、紀檢監(jiān)察和組織人事部門利用審計結(jié)果的監(jiān)督主體相互分離的經(jīng)濟責任審計模式也暴露出明顯的弱點，他導致審計立項不能很好地考慮審計部門的特點、審計實施不能很好地反映組織人事部門的要求、審計結(jié)果不能得到組織人事、紀檢監(jiān)察部門的很好利用。

    因此，針對市場經(jīng)濟條件下，干部監(jiān)督、紀律監(jiān)督、經(jīng)濟監(jiān)督都以經(jīng)濟活動為中心，以促進經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展為目的的一致性。組織人事部門、紀檢監(jiān)察部門和審計機關(guān)等監(jiān)督主體應(yīng)當在堅持聯(lián)席會議制度的基礎(chǔ)上，在經(jīng)濟責任審計項目組織實施環(huán)節(jié)探索適應(yīng)當前形勢要求并適合各自特點的協(xié)作機制。如果把國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會看成國有企業(yè)的組織人事部門，我們認為，對需要利用經(jīng)濟責任審計手段考核、評價和監(jiān)督的領(lǐng)導干部，為了避免不必要的重復監(jiān)督、降低監(jiān)督的成本，提高監(jiān)督的績效，組織人事、紀檢監(jiān)察和審計機關(guān)應(yīng)當實施以經(jīng)濟責任審計項目為依托，成立以審計部門領(lǐng)導為組長、組織人事和紀檢監(jiān)察部門領(lǐng)導為副組長，以審計部門人員為主、輔之于組織人事和紀檢監(jiān)察部門人員組成的聯(lián)合審計組，對審計項目實行統(tǒng)一立項、統(tǒng)一組織、結(jié)果統(tǒng)一利用的監(jiān)督主體一體化經(jīng)濟責任審計組織模式。

    一、監(jiān)督主體一體化是市場經(jīng)濟條件下干部監(jiān)督管理制度的內(nèi)在要求

    組織人事部門、黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)等各個監(jiān)督主體的監(jiān)督內(nèi)容并不相同，但它們監(jiān)督的時點、監(jiān)督的重點和監(jiān)督的目的都是一致的。

    首先，它們都是對同一監(jiān)督對象——領(lǐng)導干部的監(jiān)督，而且都需要在干部任期和離任時組織實施?！饵h政領(lǐng)導干部考核暫行規(guī)定》第五條和第八條規(guī)定“對領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的考核，包括平時考核、任職前考核、定期考核。定期考核采取屆中、屆末考核的形式進行。”第十八條第三款規(guī)定通過“委托審計機關(guān)進行任期經(jīng)濟責任審計或請審計機關(guān)提供考核對象的有關(guān)審計情況”的方法調(diào)查核實有關(guān)考核對象的情況?！饵h政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》第二十五條規(guī)定“考察黨政領(lǐng)導職務(wù)擬任人選，應(yīng)當聽取考察對象所在單位組織（人事）部門、紀檢機關(guān)（監(jiān)察機關(guān)）和機關(guān)黨組織的意見。對需要進行任期經(jīng)濟責任審計的考察對象，應(yīng)當委托審計部門按照有關(guān)規(guī)定進行審計。”

    其次，組織人事、紀檢監(jiān)察和審計部門對領(lǐng)導干部的監(jiān)督有相同的重點。《黨政領(lǐng)導干部考核暫行規(guī)定》第十條把領(lǐng)導干部的思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導能力、工作作風、工作實績和廉潔自律情況作為領(lǐng)導干部考核的內(nèi)容，《中國共產(chǎn)黨章程》第四十四條規(guī)定“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務(wù)是：維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。”《縣級以下黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》第十條規(guī)定了經(jīng)濟責任審計的任務(wù)是“審計機關(guān)實施領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計，應(yīng)當通過對其所在部門、單位財政收支、財務(wù)收支的真實、合法、效益情況審計，分清領(lǐng)導干部本人應(yīng)當負有的主管責任和直接責任。在審計的基礎(chǔ)上，查清領(lǐng)導干部任職期間財政收支、財務(wù)收支工作目標的完成情況，以及遵守國家財經(jīng)法規(guī)情況等，分清領(lǐng)導干部對本部門、本單位財政收支、財務(wù)收支中不真實，資金使用效益差以及違反國家財經(jīng)法規(guī)問題應(yīng)當負有的責任；查清領(lǐng)導干部個人在財政收支、財務(wù)收支中有無侵占國家資產(chǎn)，違反領(lǐng)導干部廉政規(guī)定和其他違法違紀的問題。”因為思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導能力和工作作風問題最終都會表現(xiàn)為工作績效不高或貪污腐敗，工作實績不佳和廉潔自律問題也都有其思想、能力和作風的根源；

    因此，無論組織人事部門的干部監(jiān)督、紀檢監(jiān)察部門的紀律監(jiān)督，還是審計機關(guān)的經(jīng)濟監(jiān)督，工作實績和廉潔自律都是領(lǐng)導干部監(jiān)督的重點。最后，組織人事、紀檢監(jiān)察和審計部門對領(lǐng)導干部的監(jiān)督管理的共同目的是為了把那些德才兼?zhèn)?、實績突出的領(lǐng)導干部選拔到各級領(lǐng)導崗位，及時清除干部隊伍中的腐敗分子，保證黨的路線、方針和政策的貫徹執(zhí)行，把建設(shè)有中國特色的社會主義事業(yè)推向前進。

    在計劃經(jīng)濟條件下，無論是黨政干部還是企業(yè)干部，除了有限的人事決定權(quán)外，主要是對上級決定的事項進行貫徹落實，干部的權(quán)力和責任比較單一，對干部的評價和監(jiān)督相對簡單，組織人事部門是當時惟一的干部監(jiān)督管理機關(guān)。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，適應(yīng)市場經(jīng)濟競爭性和分散決策的要求，各級各類干部在被授予很大權(quán)力的同時，也必然承擔相應(yīng)的責任，這就增加了干部監(jiān)督管理的內(nèi)容和難度，組織人事部門一家難以完成監(jiān)督管理干部的任務(wù)，實踐中出現(xiàn)的大量違規(guī)違紀和經(jīng)濟犯罪問題催生了紀檢監(jiān)察的紀律監(jiān)督和審計機關(guān)的經(jīng)濟監(jiān)督。相互分離的監(jiān)督主體提高了監(jiān)督的獨立性，使監(jiān)督主體之間形成了相互制約，但同時也存在相互協(xié)調(diào)的問題。為解決相互配合與協(xié)調(diào)問題，建立了各種各樣的聯(lián)系協(xié)調(diào)制度，如《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》第六十七條要求“建立組織（人事）部門與紀檢機關(guān)（監(jiān)察部門）等有關(guān)單位聯(lián)系會議制度。”《縣級以下黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》第十五條也規(guī)定“紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門、審計機關(guān)等有關(guān)部門應(yīng)當建立聯(lián)系會議制度。”雖然聯(lián)系會議制度有利于單個監(jiān)督主體手段不足時得到其他監(jiān)督主體的協(xié)助，但由于經(jīng)濟責任審計的重點是準確界定領(lǐng)導干部本人的經(jīng)濟責任，無論是領(lǐng)導干部應(yīng)當負有的直接責任、還是領(lǐng)導干部應(yīng)當負有的主管責任，甚至領(lǐng)導干部為小集團的謀利行為，都可能使被審計干部及其任職單位不配合、甚至阻擾審計工作，審計過程中隨時有可能需要紀檢監(jiān)察部門的協(xié)助。由于經(jīng)濟活動的復雜性，紀檢監(jiān)察或?qū)徲嫏C關(guān)單獨發(fā)現(xiàn)及核實案件線索的能力受到很大的限制，即使審計機關(guān)移交到紀檢監(jiān)察部門的案件線索，重要案件的查處也往往采取一體化的辦案方式，因此，在紀檢監(jiān)察與審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)和查處案件方面，并不存在審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索、紀檢監(jiān)察部門負責查處的簡單分工，而是你中有我、我中有你的一體化協(xié)作。

    二、監(jiān)督主體一體化有利于優(yōu)勢互補和風險防范

    組織人事部門是干部監(jiān)督管理的專門機構(gòu)，他通過采取個別談話、征求意見、民主測評、實地考察、查閱資料、專項調(diào)查、水平測試等方式對干部進行監(jiān)督管理；紀檢監(jiān)察機關(guān)是干部紀律監(jiān)督的專職機關(guān)，主要通過受理檢舉、控告和申訴，以核實情況和案件查處的形式實施紀律監(jiān)督；審計機關(guān)是綜合經(jīng)濟監(jiān)督機關(guān)，主要通過對財政財務(wù)收支真實合法效益的審查，監(jiān)督干部履行經(jīng)濟責任的情況。組織人事部門的主要職責是干部管理，監(jiān)督是為管理服務(wù)的；紀檢監(jiān)察和審計都是對干部職責的一個方面的監(jiān)督，這種監(jiān)督也是為干部管理服務(wù)的，紀檢監(jiān)察側(cè)重于查處違犯黨紀政紀的行為，審計側(cè)重于查處經(jīng)濟上的違紀行為，并評價經(jīng)濟績效。監(jiān)督主體一體化有利于把干部管理部門的宏觀性與紀檢監(jiān)察、審計機關(guān)的專業(yè)性相結(jié)合，提高監(jiān)督的針對性和效率，如對非法干預、阻撓審計的行為或提供虛假材料的有關(guān)責任人，組織人事部門、紀檢監(jiān)察部門可以對有關(guān)人員采取必要的組織措施或黨紀政紀處分；監(jiān)督主體一體化可以把紀檢監(jiān)察的專門手段與審計機關(guān)在財政財務(wù)收支上的專業(yè)優(yōu)勢相結(jié)合，把問題查深查透。監(jiān)督主體一體化可以把紀檢監(jiān)察對人的處理和審計機關(guān)對事的處理結(jié)合起來，避免移交過程中的時滯問題和效率損失，使問題得到真正的解決。監(jiān)督主體一體化可以把干部管理部門對干部個人的考核與對領(lǐng)導班子的考核相結(jié)合，防止紀律監(jiān)督和經(jīng)濟監(jiān)督中干部個人應(yīng)當承擔的責任向領(lǐng)導集體推委或向上、向下的轉(zhuǎn)移。

    對領(lǐng)導干部監(jiān)督管理的實質(zhì)是對領(lǐng)導干部的職責履行情況進行鑒定和評價，鑒定和評價領(lǐng)導干部職責的履行存在兩個方面的風險，一是評價指標體系不完備導致的錯評風險，二是鑒定和評價面過窄導致的漏評風險，三是鑒定和評價不準確的風險。評價指標體系的完備性是正確鑒定和評價領(lǐng)導干部的基礎(chǔ)，由于市場經(jīng)濟完善的漸進性導致的領(lǐng)導干部權(quán)力責任邊界的動態(tài)性，必然要求評價指標體系的動態(tài)性，在單個監(jiān)督主體的職責沒有改變前，新的指標可能導致單個監(jiān)督主體無法評價，監(jiān)督主體一體化有利于解決相對固定的監(jiān)督職責與動態(tài)的指標體系之間的矛盾，同時，監(jiān)督主體一體化有利于避免單個監(jiān)督主體評價單個指標的片面性，如干部管理部門民主評議的群眾滿意度很高可能是違規(guī)違紀謀求單位利益結(jié)果；監(jiān)督主體一體化可以根據(jù)各個監(jiān)督主體的優(yōu)勢，進行合理分工，避免重復勞動，從而擴大審查的范圍；通過審查手段的優(yōu)勢互補，人員知識結(jié)構(gòu)的取長補短，技術(shù)方法的綜合利用，提高審查的質(zhì)量。監(jiān)督主體一體化使監(jiān)督主體成為風險共擔的利益共同體，有利于防止監(jiān)督主體之間推委監(jiān)督責任，提高監(jiān)督主體的責任心。

    三、監(jiān)督主體一體化應(yīng)完善工作機制和審計程序

    監(jiān)督主體一體化的根本目的是為了在充分發(fā)揮各個監(jiān)督主體監(jiān)督優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，完善工作機制，整合監(jiān)督主體的人材和技術(shù)優(yōu)勢，避免重復監(jiān)督，降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督績效。完善工作機制首先必須樹立經(jīng)濟責任審計監(jiān)督一盤棋的思想，把經(jīng)濟責任審計工作成果看成各個監(jiān)督主體的共同成果，把經(jīng)濟責任審計工作的責任看成各個監(jiān)督主體的共同責任，避免各個監(jiān)督主體的本位主義、封鎖信息或推委責任。其次要把聯(lián)系會議制度和審計工作領(lǐng)導小組的職能從交流和通報有關(guān)情況、解決經(jīng)濟責任審計中出現(xiàn)的問題轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w組織、指導和協(xié)調(diào)經(jīng)濟責任審計工作，包括經(jīng)濟責任審計計劃和具體審計項目的確定、經(jīng)濟責任審計評價指標體系及標準的審定、經(jīng)濟責任審計綜合報告的審定以及經(jīng)濟責任審計成果的發(fā)布等。最后，在經(jīng)濟責任審計項目的組織實施過程中，要建立有相關(guān)監(jiān)督主體人員參加的綜合工作組，交流和通報有關(guān)情況、提出協(xié)調(diào)配合的建議，并對審計重點、審計人員調(diào)整的重大問題報審計工作領(lǐng)導小組裁定。

    除了監(jiān)督主體一體化的工作機制需要完善外，審計程序也應(yīng)當根據(jù)監(jiān)督主體一體化的要求進行適當調(diào)整。具體有以下步驟：第一，各個監(jiān)督主體根據(jù)聯(lián)席會議和審計工作領(lǐng)導小組確定的審計項目組成聯(lián)合審計組，并在實施審計三日前，向被審計單位和被審計人送達由聯(lián)席會議成員單位共同簽署的聯(lián)合審計通知書。第二，在聯(lián)合審計組實施經(jīng)濟責任審計時，組織人事、紀檢監(jiān)察、國有資產(chǎn)管理部門和審計機關(guān)應(yīng)當聯(lián)合召開有被審計單位的現(xiàn)任領(lǐng)導干部、被審計領(lǐng)導干部、被審計單位各個部門領(lǐng)導等參加的審計進點會，統(tǒng)一部署和安排經(jīng)濟責任審計工作。第三，聯(lián)合審計組應(yīng)當統(tǒng)一安排審計中對有關(guān)單位或人員的訪談、被審計單位的資料使用，避免不同監(jiān)督主體同一時間使用相同資料或訪談相同人員。同時要注意證據(jù)的相互利用，避免不必要的重復勞動。第四，對被審計單位或個人的違規(guī)違紀行為，各個監(jiān)督主體應(yīng)當在各自的法定職權(quán)范圍內(nèi)作出決定或者向有關(guān)主管機關(guān)提出處理、處罰或處分的意見，當監(jiān)督主體的一方收到了另一方正確的意見時，應(yīng)當及時作出處理、處罰或者處分的決定。第五，聯(lián)合審計組中的干部管理、紀檢監(jiān)察和審計應(yīng)當分別向自己的派出機關(guān)提交相應(yīng)的報告，其中審計部門的報告還應(yīng)當按照審計法的規(guī)定征求被審計單位和被審計人的意見。在各自報告的基礎(chǔ)上，聯(lián)合審計組應(yīng)當向聯(lián)席會議或?qū)徲嫻ぷ黝I(lǐng)導小組提交綜合審計報告，該審計報告由審計部門的審計情況、干部管理部門的考核情況和紀檢監(jiān)察部門紀律監(jiān)督的情況等三部分內(nèi)容組成。該報告將作為領(lǐng)導干部的調(diào)任、免職、辭職、退休等提出審查處理意見時的主要依據(jù)。

    此外，監(jiān)督主體一體化還應(yīng)注意以下三個問題。一是指標設(shè)置上的綜合性。監(jiān)督主體一體化除了加強監(jiān)督主體之間的協(xié)作外，更重要的是解決單個監(jiān)督主體監(jiān)督職責不便評價的責任，因此，指標設(shè)置應(yīng)當注意綜合性，如決策程序和決策績效、經(jīng)濟廉潔與用人失察、集體責任和個人責任等。二是組織實施過程中的獨立性。監(jiān)督主體一體化審計模式無論從形式上還是從實質(zhì)上都沒有弱化各個監(jiān)督主體的獨立性，在實施過程中，各個監(jiān)督主體之間是平等的相互協(xié)作關(guān)系，各監(jiān)督主體不能以一體化為借口削弱其他主體的獨立性或者放棄自己的獨立性。三是監(jiān)督責任的可落實性。監(jiān)督主體一體化在使監(jiān)督主體加強協(xié)作的同時，并沒有影響各個監(jiān)督主體的權(quán)力和責任，各個監(jiān)督主體在行使監(jiān)督權(quán)力的同時，承擔相應(yīng)的責任。

    經(jīng)濟責任審計是黨加強對領(lǐng)導干部監(jiān)督管理的一種重要手段，也是黨加強對審計機關(guān)領(lǐng)導的一條重要途徑，審計機關(guān)應(yīng)當把自己的審計監(jiān)督作為干部監(jiān)督管理一個環(huán)節(jié)，深化與組織人事、紀檢監(jiān)察等部門的協(xié)作，創(chuàng)新經(jīng)濟責任審計組織模式和審計結(jié)果利用方式，充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在領(lǐng)導干部監(jiān)督管理中的作用。

    干部的監(jiān)督管理由于干部權(quán)力和責任的擴張而分工，干部的監(jiān)督管理由于組織監(jiān)督、紀律監(jiān)督和經(jīng)濟監(jiān)督的相互聯(lián)系而協(xié)作。干部的監(jiān)督管理是一個系統(tǒng)工程，組織人事、紀檢監(jiān)察和審計部門應(yīng)根據(jù)各自職責特點，合理分工、密切配合，才能完成監(jiān)督管理的任務(wù)。組織人事部門要把對干部的考核管理與紀檢監(jiān)察的紀律監(jiān)督、審計部門的經(jīng)濟監(jiān)督很好地結(jié)合起來，紀檢監(jiān)察部門和審計機關(guān)在對干部的監(jiān)督中要樹立為組織人事部門服務(wù)的思想。在當前以經(jīng)濟建設(shè)為中心，經(jīng)濟監(jiān)督成為干部監(jiān)督管理的核心內(nèi)容的情況下，組織人事、紀檢監(jiān)察和審計部門應(yīng)以經(jīng)濟責任審計為依托，統(tǒng)一組織、相互支持，共同完成干部監(jiān)督管理的任務(wù)。