使土地增值的利益真正屬于與土地有著千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的農(nóng)民，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要制度要求
改革開(kāi)放28年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在總量上已超過(guò)2.2萬(wàn)億美元，名列世界前列。但人均水平仍列世界中下游，尤其是城鄉(xiāng)差距加深的經(jīng)濟(jì)二元性特征突出，這種城鄉(xiāng)二元性的加深越來(lái)越成為一系列制約發(fā)展的矛盾根源。因此，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村在我國(guó)現(xiàn)代化現(xiàn)階段的進(jìn)程中有著極為重要和特殊的意義。也就是說(shuō)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一命題盡管在過(guò)去也曾多次提出過(guò)，但現(xiàn)階段這一命題所存在的經(jīng)濟(jì)背景，所包含的歷史內(nèi)涵與以往是有本質(zhì)區(qū)別的。
首先，現(xiàn)階段的新農(nóng)村建設(shè)是城市化加速過(guò)程中的有機(jī)組成，以往則是將城市與農(nóng)村割裂開(kāi)，在固化城鄉(xiāng)分割邊界的條件下，對(duì)農(nóng)村進(jìn)行生產(chǎn)和生活條件的改造，目標(biāo)在于建設(shè)更好的“農(nóng)村”，而現(xiàn)階段新農(nóng)村的建設(shè)則是以城市化的現(xiàn)代生產(chǎn)、生活方式根本改變農(nóng)村，使之真正成為中國(guó)城市化歷史進(jìn)程的一部分，目標(biāo)在于將農(nóng)村變?yōu)榉寝r(nóng)村，逐漸完成中國(guó)經(jīng)濟(jì)由二元結(jié)構(gòu)向一元均質(zhì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡。1978年我國(guó)城市化水平（城市人口占總?cè)丝诒戎兀?7.92%，到2004年則上升到41.8%，平均每年提高0.91個(gè)百分點(diǎn)，這是我國(guó)歷史上城市化最快的28年，但若按這一平均速度，即使到2030年，我國(guó)城市化水平也只能達(dá)到65.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)新興工業(yè)化國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)，仍然具有深刻的經(jīng)濟(jì)二元性矛盾，因此，現(xiàn)階段新農(nóng)村的建設(shè)必須納入城市化進(jìn)一步加速的歷史進(jìn)程，而不能再是與城市化相互脫節(jié)的單純農(nóng)村建設(shè)。
其次，現(xiàn)階段新農(nóng)村的建設(shè)是以農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率顯著提高，同時(shí)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的大量替代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，促使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)朝著城市化、現(xiàn)代化目標(biāo)根本改變的過(guò)程，而不同于以往在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)格局基本不變的前提下改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件提高農(nóng)產(chǎn)業(yè)效率。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率獲得了空前的提高，第一產(chǎn)業(yè)增加值平均年增長(zhǎng)率為4.6%，農(nóng)村居民家庭人均收入實(shí)際年增長(zhǎng)率為7%以上，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力有2億多人從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)，在現(xiàn)階段工業(yè)化加速時(shí)期，這種農(nóng)業(yè)效率提高及由此而發(fā)生的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變速度必然會(huì)進(jìn)一步提高。因此，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)將在更大程度上依賴(lài)工業(yè)化、城市化的經(jīng)濟(jì)，尤其是依靠非農(nóng)業(yè)來(lái)吸納就業(yè)，以城市化來(lái)形成聚集效應(yīng)。
實(shí)現(xiàn)新階段的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，需要一系列的制度創(chuàng)新，我國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中采取的一系列改革的政策措施，為推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造了一系列必要的條件，尤其是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和以取消農(nóng)業(yè)稅為代表的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的舉措，起到了良好的作用，但要適應(yīng)新時(shí)期的新農(nóng)村建設(shè)，必須進(jìn)一步加速制度創(chuàng)新。
就目前政策層面的效應(yīng)看，支持新農(nóng)村建設(shè)的措施大體可以分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是各種減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策，另一類(lèi)是各種扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策。這兩類(lèi)政策在現(xiàn)代化進(jìn)程的新階段均有其作用的局限性。就減負(fù)而言能夠使農(nóng)民負(fù)擔(dān)減少，進(jìn)而使之相對(duì)地提高富裕程度，但并不能真正使之富裕；就扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策而言，伴隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率普遍提高，社會(huì)發(fā)展水平提升，社會(huì)總需求中用于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求的相對(duì)比例不斷降低（恩格爾定律和恩格爾系數(shù)可以證明這一趨勢(shì)），農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格趨于下降，若不降低農(nóng)業(yè)比重，農(nóng)民并不能由此普遍致富。那么，從工業(yè)化歷史經(jīng)驗(yàn)看，在工業(yè)化加速時(shí)期，提升農(nóng)民經(jīng)濟(jì)地位，縮小經(jīng)濟(jì)上的城鄉(xiāng)居民收入差距，最為關(guān)鍵的制度創(chuàng)新是什么？最為基本的資源手段是什么？
這個(gè)資源實(shí)際上主要是農(nóng)村的土地，這個(gè)制度創(chuàng)新主要是土地制度的創(chuàng)新，也就是說(shuō)通過(guò)土地制度的改革，使城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的建設(shè)與新農(nóng)村的建設(shè)融為一體，土地既是發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的最為基本的條件，同時(shí)也是從根本上縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的最為重要的手段，也就是說(shuō)，現(xiàn)代化、城市化、工業(yè)化、社會(huì)化進(jìn)程所形成的土地增值，應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)之間，在農(nóng)民與城市居民之間，在農(nóng)戶、開(kāi)發(fā)商和各級(jí)政府之間均衡分配，在考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)能夠承受的發(fā)展成本約束的條件下，現(xiàn)代化進(jìn)程帶來(lái)的農(nóng)村土地價(jià)值增值的利益，應(yīng)當(dāng)盡可能傾斜于農(nóng)民，否則，就會(huì)失去在工業(yè)化加速過(guò)程中重要的甚至是基本的縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的資源。
日本、韓國(guó)、臺(tái)灣等后起新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)的歷史實(shí)踐，都證明了這一點(diǎn)。也就是說(shuō)，現(xiàn)代化過(guò)程中的農(nóng)村落后經(jīng)濟(jì)的改變，根本是提升農(nóng)民地位，而提升農(nóng)民地位的關(guān)鍵在于通過(guò)土地要素的增值和價(jià)值實(shí)現(xiàn)作為基本手段，土地在過(guò)去是農(nóng)民生存的根本，在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)發(fā)展的機(jī)會(huì)。
我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土地的基本制度是集體所有制，在集體所有制的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地其他權(quán)利方面的承包制，并且在政策上要求承包制穩(wěn)定不變。這對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)、保障農(nóng)民對(duì)耕地的基本權(quán)利，調(diào)動(dòng)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性有重要的歷史作用，但這種農(nóng)村土地制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型之間，往往會(huì)產(chǎn)生矛盾，如果這些矛盾處理不妥，就會(huì)從基本制度上嚴(yán)重影響我國(guó)工業(yè)化、現(xiàn)代化的進(jìn)程。
其一，集體所有的土地在進(jìn)入市場(chǎng)交易時(shí)，其產(chǎn)權(quán)主體的含混性便突出起來(lái)，這種含混性導(dǎo)致極高的交易成本，甚至使交易難以進(jìn)行。為實(shí)現(xiàn)交易，通常是由國(guó)家將集體所有的土地所有權(quán)變更為國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)，然后再由國(guó)家作為土地產(chǎn)權(quán)主體與開(kāi)發(fā)商、投資者等各方面進(jìn)行交易。在這種交易背后的利益關(guān)系實(shí)際上是由于土地產(chǎn)權(quán)主體的含混，農(nóng)民所獲得的并非現(xiàn)代化帶來(lái)的土地產(chǎn)權(quán)本身的增值，而是土地上的作物或建筑的補(bǔ)償費(fèi)用，產(chǎn)權(quán)本身的價(jià)值升值更多的是在國(guó)家和投資者的交易中分配了。如果中國(guó)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程長(zhǎng)期建立在這種土地制度和土地增值分配制度基礎(chǔ)上，那么，這一進(jìn)程便可能是對(duì)農(nóng)民應(yīng)有利益的一場(chǎng)掠奪。
其二，工業(yè)化、城市化進(jìn)程中土地交易價(jià)格如何決定才合理？交易條件的決定過(guò)于困難，價(jià)格過(guò)高，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)增大社會(huì)發(fā)展成本，但價(jià)格過(guò)低、嚴(yán)重扭曲并背離真實(shí)的市場(chǎng)供求，不僅會(huì)使土地資源配置的效率制度性降低，而且會(huì)使土地權(quán)利受到嚴(yán)重的傷害，這種傷害受損最重的首先是農(nóng)民。
其三，土地的產(chǎn)權(quán)制度和交易制度如果存在嚴(yán)重的缺陷，在工業(yè)化、城市化過(guò)程中土地資源的配置就難以遵循市場(chǎng)規(guī)則，從而更多地受各種行政權(quán)力的直接控制，而這種行政權(quán)力與市場(chǎng)交易混合運(yùn)行的過(guò)程中，土地價(jià)值在交易中的價(jià)差巨大，成為尋租行為的最易展開(kāi)的領(lǐng)域。
其四，土地要素配置嚴(yán)重違背市場(chǎng)規(guī)則，土地的價(jià)值受到嚴(yán)重的損害，農(nóng)民基于土地的利益受到嚴(yán)重否定，事實(shí)上就使農(nóng)民的社會(huì)保障受到嚴(yán)重威脅，因?yàn)樵诙?jīng)濟(jì)中，廣大農(nóng)民的社會(huì)保障并未真正納入現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)體系，而是依賴(lài)于土地，如果在轉(zhuǎn)型中農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)益受到動(dòng)搖和否定，也就意味著農(nóng)民進(jìn)入城市現(xiàn)代生活的過(guò)程同時(shí)是其失去社會(huì)保障的過(guò)程。
當(dāng)然，土地要素的配置遵循市場(chǎng)規(guī)則并不是指土地必須私有化，包括農(nóng)村土地在內(nèi)，若簡(jiǎn)單私有化，不僅會(huì)發(fā)生私有制對(duì)社會(huì)發(fā)展的排斥，從而提高發(fā)展的土地成本和不確定性，而且小私有的不穩(wěn)定對(duì)農(nóng)戶本身也是極大的風(fēng)險(xiǎn)。但必須通過(guò)法制的和政策的制度安排，使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中土地的價(jià)值真正得以體現(xiàn)，使土地增值的利益真正屬于與土地有著千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的農(nóng)民。這是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要制度要求。
實(shí)現(xiàn)這一重要的制度要求是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史進(jìn)程，土地價(jià)值的增值是城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化歷史進(jìn)程的結(jié)果，土地要素配置的市場(chǎng)方式選擇是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、社會(huì)化和法制化的要求，這一過(guò)程可以是從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)（發(fā)展極）向周邊拓展的過(guò)程，也可能是農(nóng)村本身，尤其是處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、交叉度較高的點(diǎn)軸體系中的農(nóng)村主動(dòng)崛起的過(guò)程。對(duì)于發(fā)展中的大國(guó)來(lái)說(shuō)，這一過(guò)程在不同地區(qū)也有著顯著的差異，但這些不同不能否定土地要素遵循市場(chǎng)規(guī)則配置是保障農(nóng)民利益的重要條件。
（劉 偉 系北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)）
�。ú讨局� 系北京大學(xué)中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)研究中心副主任）
