目前，我國(guó)行政事業(yè)單位實(shí)行的會(huì)計(jì)集中核算制度，相對(duì)于傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算方式，有許多優(yōu)點(diǎn)，在一定程度上提高了會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，有利于政府采購(gòu)制度的實(shí)施和保證會(huì)計(jì)監(jiān)督的全面性。但是，會(huì)計(jì)集中核算制度在實(shí)施過(guò)程中也存在許多問(wèn)題，因此，有必要對(duì)其進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度。
一、行政事業(yè)單位集中核算制和國(guó)庫(kù)集中支付制概述
1．集中核算制
會(huì)計(jì)集中核算是會(huì)計(jì)委派制的一種特殊形式，是一種以統(tǒng)一核算為手段、集中資金為基礎(chǔ)、加強(qiáng)收支管理為目標(biāo)的會(huì)計(jì)集中支付制度。行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算一般在不改變單位內(nèi)部理財(cái)機(jī)制、資金支配權(quán)和財(cái)務(wù)管理職能下，取消單位現(xiàn)有的銀行賬戶(hù)、會(huì)計(jì)出納崗位，由政府或財(cái)政部門(mén)成立核算中心，統(tǒng)一開(kāi)設(shè)銀行賬戶(hù)，集中辦理資金支付結(jié)算，統(tǒng)一發(fā)放工資，集中進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，集中管理會(huì)計(jì)檔案和統(tǒng)一財(cái)務(wù)公開(kāi)。相對(duì)于傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算方式，行政事業(yè)單位集中核算制主要有以下優(yōu)點(diǎn)：
�。�1）會(huì)計(jì)人員具有獨(dú)立性，有利于提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，減少會(huì)計(jì)信息失真。由于會(huì)計(jì)核算中心隸屬于財(cái)政部門(mén)，實(shí)現(xiàn)了單位行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)的分離，確保會(huì)計(jì)人員可以依法行使會(huì)計(jì)監(jiān)督職權(quán)，敢于對(duì)會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、合法性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行監(jiān)督，從而避免或減少會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象。
�。�2）有利于政府采購(gòu)制度的實(shí)施和收支兩條線的落實(shí)。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后，各部門(mén)、各單位采購(gòu)列入政府采購(gòu)目錄的貨物商品，必須經(jīng)過(guò)政府采購(gòu)部門(mén)集中采購(gòu)方可付款，從而保證了政府采購(gòu)制度的實(shí)施；并且從根本上劃清了收支的不同渠道，迫使各部門(mén)、各單位杜絕了坐收坐支、胡支亂花現(xiàn)象。
�。�3）保證了會(huì)計(jì)監(jiān)督的全面性。行政事業(yè)單位所有日常支出和預(yù)算資金都納入會(huì)計(jì)核算中心的賬戶(hù)，并經(jīng)過(guò)會(huì)計(jì)集中核算機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)人員的審核，使會(huì)計(jì)監(jiān)督貫穿經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前、事中、事后全過(guò)程，因此，會(huì)計(jì)集中核算制度下的會(huì)計(jì)監(jiān)督具有全面性。
2．國(guó)庫(kù)集中支付制
國(guó)庫(kù)集中支付制是由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)成立國(guó)庫(kù)支付中心，它是指以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，資金撥付以國(guó)庫(kù)集中支付為主要形式，所有財(cái)政性資金都通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系進(jìn)行撥付、結(jié)算的一種財(cái)政資金管理制度。它實(shí)現(xiàn)了從預(yù)算分配、資金撥付、資金使用、銀行清算直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)者賬戶(hù)的全過(guò)程監(jiān)控。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付具有以下優(yōu)點(diǎn)：
�。�1）便于建立公共財(cái)政體系，實(shí)行部門(mén)預(yù)算。在國(guó)庫(kù)集中支付下，各部門(mén)、各單位所有財(cái)政性資金支付活動(dòng)都按規(guī)范的程序在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系內(nèi)運(yùn)行，財(cái)政資金活動(dòng)的透明度增加，有利于建立公共財(cái)政體系。
�。�2）減少了資金的在途時(shí)間，提高了資金使用效益。國(guó)庫(kù)集中支付撤銷(xiāo)了各部門(mén)、各單位的銀行賬戶(hù)，所有財(cái)政性資金都集中到了國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，從而加大了對(duì)財(cái)政資金的調(diào)度力度，增強(qiáng)了財(cái)政調(diào)控能力，解決了實(shí)行國(guó)庫(kù)分散支付造成的財(cái)政資金在各部門(mén)、各單位形成較大沉淀和閑置，而財(cái)政部門(mén)資金緊張、調(diào)度困難的弊端，提高了財(cái)政調(diào)控能力。
二、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制的必要性和可能性
1．必要性分析
�。�1）行政事業(yè)單位集中核算制存在的問(wèn)題，要求進(jìn)行創(chuàng)新：
第一，會(huì)計(jì)集中核算弱化了單位財(cái)務(wù)管理職能，使其積極性受到挫傷。會(huì)計(jì)集中核算后，原屬單位的會(huì)計(jì)核算職能及有關(guān)的賬表、會(huì)計(jì)資料、會(huì)計(jì)檔案等，轉(zhuǎn)移到了會(huì)計(jì)核算中心，使會(huì)計(jì)核算與單位發(fā)生分離，造成財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算的割裂，使會(huì)計(jì)委派制失去了實(shí)地實(shí)時(shí)監(jiān)控的優(yōu)勢(shì)。
第二，會(huì)計(jì)核算與財(cái)產(chǎn)物資管理相脫節(jié)，財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)加大。實(shí)行集中核算后，會(huì)計(jì)核算移至核算中心，但是財(cái)產(chǎn)物資仍由原單位管理。這種財(cái)產(chǎn)物資管理與會(huì)計(jì)核算相分離的情況勢(shì)必使預(yù)算單位財(cái)產(chǎn)物資管理薄弱的問(wèn)題更加突出，如果不加以解決，將會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失。
第三，不能對(duì)所有的財(cái)政性資金進(jìn)行集中核算，存在沉淀資金。由于我國(guó)當(dāng)前的預(yù)算管理制度還不健全，政府各部門(mén)的財(cái)政性資金收支沒(méi)有全部納入預(yù)算管理，所以實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算只能在有限的范圍內(nèi)強(qiáng)化單位收支管理，提高財(cái)政性資金的使用效益。此外，由于財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的賬戶(hù)并非零余額賬戶(hù)，造成一部分財(cái)政性資金從人民銀行國(guó)庫(kù)支付后，經(jīng)常沉淀在會(huì)計(jì)核算中心的銀行賬戶(hù)上。且這部分沉淀資金要按規(guī)定利率計(jì)息，這既不能從根本上解決財(cái)政資金分散問(wèn)題，也不利于中央銀行充分利用財(cái)政資金和維護(hù)中央銀行基礎(chǔ)貨幣的完整，削弱了中央銀行貨幣政策實(shí)施的力度。
�。�2）兩種體制并存，存在許多弊端，迫切要求統(tǒng)一行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)管理體制。會(huì)計(jì)集中核算和國(guó)庫(kù)集中支付都作用于財(cái)政資金的支出環(huán)節(jié)，目的都是加強(qiáng)支出環(huán)節(jié)的財(cái)政監(jiān)督、降低財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)、提高財(cái)政資金效率。但我國(guó)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付和會(huì)計(jì)集中核算分設(shè)在兩個(gè)部門(mén)的體制，難免會(huì)出現(xiàn)以下問(wèn)題：第一，不利于兩種體制的協(xié)調(diào)；第二，造成了人、財(cái)、物等資源的浪費(fèi)，也就是財(cái)政資金的浪費(fèi)；第三，不利于提高工作效率。這就要求我國(guó)要統(tǒng)一行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算體制。
2．可行性分析
首先，會(huì)計(jì)集中核算制為國(guó)庫(kù)集中支付制提供了運(yùn)作平臺(tái)。會(huì)計(jì)集中核算制度使財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算分離、支出決定與支付執(zhí)行分離，以會(huì)計(jì)核算制約財(cái)務(wù)管理，在保證資金規(guī)范運(yùn)作的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)資金運(yùn)作的全程監(jiān)控，保證了各類(lèi)資金收支項(xiàng)目的統(tǒng)一性和規(guī)范性，從而保證了會(huì)計(jì)賬目的客觀真實(shí)性，為國(guó)庫(kù)集中支付制度搭建了一個(gè)良好的控制、監(jiān)督和信息平臺(tái)。
其次，會(huì)計(jì)集中核算制為國(guó)庫(kù)集中支付制提供了運(yùn)作機(jī)制條件。國(guó)庫(kù)集中支付制的前提是國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，會(huì)計(jì)集中核算采用統(tǒng)一賬戶(hù)，單一賬戶(hù)與統(tǒng)一賬戶(hù)雖然有本質(zhì)的區(qū)別，但二者都是將預(yù)算單位的賬戶(hù)由分散到集中的過(guò)程。會(huì)計(jì)集中核算對(duì)納入其管理范圍的預(yù)算單位采取的“集中管理，統(tǒng)一開(kāi)戶(hù)，分戶(hù)核算”的原則，各預(yù)算單位的銀行賬戶(hù)一律撤銷(xiāo)，統(tǒng)一在指定的商業(yè)銀行重新開(kāi)戶(hù)，為國(guó)庫(kù)集中支付制度下國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系的建立提供了現(xiàn)成的集中支付平臺(tái)。
第三，會(huì)計(jì)集中核算制為國(guó)庫(kù)集中支付制提供了思想條件。會(huì)計(jì)集中核算制度運(yùn)行以來(lái)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾的思想觀念已經(jīng)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，從當(dāng)初的抵觸、難以接受到現(xiàn)在的理解和支持，從而為國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革建立了廣泛的思想基礎(chǔ)。
三、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制的模式
1．單一模式
即全面取消會(huì)計(jì)集中核算制度，所有行政事業(yè)單位只實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制。首先，撤銷(xiāo)現(xiàn)有的會(huì)計(jì)集中核算機(jī)構(gòu)，恢復(fù)預(yù)算單位的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員，將會(huì)計(jì)職能全部交回預(yù)算單位，預(yù)算單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作在單位負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立進(jìn)行。其次，建立新的國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)，按統(tǒng)一、規(guī)范的要求集中搞好國(guó)庫(kù)集中支付工作。該模式的優(yōu)點(diǎn)是：簡(jiǎn)便易行，操作性強(qiáng)；符合財(cái)政部關(guān)于公共財(cái)政基本框架建立統(tǒng)一規(guī)范的總體要求；財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位分工明確，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，能有效調(diào)動(dòng)預(yù)算單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、依法理財(cái)?shù)姆e極性，便于財(cái)政部門(mén)集中精力搞好本職工作。缺點(diǎn)是：基本否定了會(huì)計(jì)集中核算制度，挫傷了基層探索財(cái)政改革方向的積極性；富余人員的處理有一定難度；單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員的恢復(fù)需要較長(zhǎng)的時(shí)間，不符合國(guó)庫(kù)集中支付改革全國(guó)一盤(pán)棋的改革思路，不利于地方財(cái)政改革向制度化、規(guī)范化發(fā)展。
2．互補(bǔ)模式
包括職能保留模式和區(qū)域保留模式。所謂職能保留模式是指保留會(huì)計(jì)集中核算的財(cái)務(wù)審核和預(yù)算把關(guān)職能，將其融入國(guó)庫(kù)集中支付制度之中。會(huì)計(jì)核算工作如登記賬簿、編制報(bào)表等，劃歸行政事業(yè)單位自己完成。區(qū)域保留模式是指在中央、省及大中城市的財(cái)政部門(mén)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制，在縣鄉(xiāng)級(jí)基層政府中實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制。該模式的優(yōu)點(diǎn)是：兼顧了兩項(xiàng)制度的優(yōu)缺點(diǎn)，兼顧了地區(qū)差異，更有利于實(shí)施，轉(zhuǎn)軌面臨的壓力較小；人員分流的壓力較小；與規(guī)范的國(guó)庫(kù)集中支付相比，支出的管理更具體。缺點(diǎn)是：兩種制度有效結(jié)合的技術(shù)要求高、組織難度大、操作復(fù)雜；容易混淆預(yù)算單位利財(cái)政部門(mén)的職責(zé)，造成財(cái)政和單位之間責(zé)任和權(quán)利不對(duì)等；只將會(huì)計(jì)核算退回單位，單位配合的積極性不高；恢復(fù)單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員也有一定難度。
作者單位：沈陽(yáng)地質(zhì)礦產(chǎn)研究所（責(zé)任編輯：禾 言）
