「摘要」　本文在剖析美國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式重大變革的若干啟示，以及加入WTO對我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生的影響之后，對我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管中存在的問題及其對策進(jìn)行了理論分析和探討。

　　「關(guān)鍵詞」　注冊會(huì)計(jì)師　監(jiān)管模式　政府監(jiān)管　行業(yè)自律

　　近幾年來，我國證券市場中驚暴了“銀廣夏”、“瓊民源”、“紅光實(shí)業(yè)”等上市公司會(huì)計(jì)造假案件，由于其中涉及有關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所及注冊會(huì)計(jì)師出具虛假或嚴(yán)重失實(shí)的審計(jì)報(bào)告，社會(huì)各界因此對我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管提出了質(zhì)疑。美國國會(huì)針對2001年以來安然、世通、施樂等巨型上市公司會(huì)計(jì)造假案件所暴露的會(huì)計(jì)、審計(jì)、公司治理、自律監(jiān)管等方面的嚴(yán)重問題，迅速制定了《2002年薩班斯—奧克斯法案》，該法案對美國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式、審計(jì)獨(dú)立性、會(huì)計(jì)信息披露等方面都提出了重大改革措施，其中包括擬以獨(dú)立監(jiān)管模式取代自我監(jiān)管模式。隨著我國于2001年正式加入WTO后，會(huì)計(jì)職業(yè)服務(wù)市場的進(jìn)一步開放，注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管正面臨著許多亟待研究解決的問題。因此本文在剖析美國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式重大變革給予我們的啟示，以及加入WTO后對我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生的影響之后，進(jìn)一步就我國現(xiàn)行注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管中存在的問題及其對策進(jìn)行了理論分析和探討。

　　一、美國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式重大變革的若干啟示

　　從世界各國所通行的對注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)施監(jiān)管的模式來看，通常主要有政府管制、自我管制與混合管制三種，其中美國一直沿用的是一種以自我監(jiān)管為主，政府監(jiān)管為輔，并摻雜獨(dú)立管制因素的混合管制模式。2001年底發(fā)生的安然公司破產(chǎn)案顯然加速了對這一模式的重大變革進(jìn)程。美國國會(huì)順應(yīng)證交會(huì)及社會(huì)各界的呼聲，迅速于2002年7月25日通過立法，7月30日經(jīng)總統(tǒng)布什簽署并頒布了《2002年薩班斯—奧克斯法案》（SarbanesOxleyActof2002，簡稱Sox）。該法案規(guī)定，美國將由一個(gè)新組建的完全獨(dú)立于美國注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（AICPA）的公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)（PublicCompanyAc countingOversightBoard，簡稱PCAOB）實(shí)施對注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管，并明確賦予其監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限，其中包括對審計(jì)準(zhǔn)則的制定權(quán)、對會(huì)計(jì)師事務(wù)所的注冊權(quán)、監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)以及其他必要的職責(zé)和權(quán)限。美國證交會(huì)主席哈維·比特明確指出，美國應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行以自我管制為主的混合監(jiān)管模式，而建立一個(gè)新的獨(dú)立管制為主的混合管制模式。美國這個(gè)新的模式接近于英國1999年變革后的獨(dú)立管制模式，但其獨(dú)立性較弱，而政府管制色彩較濃，可以說它是一種政府間接管制模式。美國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式重大變革所給予我們的深刻啟示，主要有下列幾個(gè)方面：

　　啟示之一：應(yīng)當(dāng)深刻剖析美國式自我監(jiān)管模式自身所無法解脫的嚴(yán)重缺陷，正是由于它導(dǎo)致了必然朝著政府與市場力量相結(jié)合的方向變革，實(shí)行自我管制與外部管制的有機(jī)協(xié)調(diào)與配合。

　　美國多年來通過制度安排，注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)一直實(shí)行單純的民間自律機(jī)制，完全依賴市場力量和民間行業(yè)自律實(shí)施對會(huì)計(jì)、審計(jì)的規(guī)范和約束。但安達(dá)信、世界通訊、施樂等眾多公司會(huì)計(jì)造假案件卻使美國式民間行業(yè)自律模式的弊端暴露無遺。

　　首先是美國民間審計(jì)機(jī)構(gòu)存在的嚴(yán)重弊端。以國際“五大”事務(wù)所為主的寡頭一直壟斷全球民間審計(jì)市場，“五大”從經(jīng)費(fèi)上支持并控制著行業(yè)自律組織，而安然事件表明，民間審計(jì)的“五大”寡頭壟斷在缺乏有效外部監(jiān)管的情況下，存在下列十分明顯的弊端：一是當(dāng)民間審計(jì)市場由“五大”寡頭控制時(shí)，相關(guān)利益者包括投資人、債權(quán)人等因?qū)徲?jì)失敗而遭受損失時(shí)，由于信息不對稱等原因處于明顯的弱勢地位，從而使投資人及公眾的利益得不到維護(hù)。二是民間審計(jì)市場上的“五大”壟斷寡頭在其審計(jì)失敗時(shí)，往往運(yùn)用其自身的力量干預(yù)市場的自發(fā)調(diào)節(jié)行為，并極力阻止政府的介入。如“五大”事務(wù)所多年來運(yùn)用賠償手段掩蓋自身丑聞，并聯(lián)合游說美國國會(huì)維護(hù)自身利益。三是由于民間審計(jì)市場在“五大”寡頭壟斷之下，無法通過市場自身力量和政府的介入進(jìn)行及時(shí)而有效的調(diào)整，以致使市場隱患堆積，一旦發(fā)生危機(jī)，就會(huì)導(dǎo)致極其昂貴的社會(huì)成本，這次安達(dá)信危機(jī)便是證明。其次是美國民間審計(jì)行業(yè)自律機(jī)構(gòu)存在的嚴(yán)重缺陷。

　　美國注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（AICPA）一直扮演著“代言人”與“監(jiān)管者”的雙重身份，自20世紀(jì)70年代以來，由于發(fā)生了自30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來最為嚴(yán)重的一系列重大審計(jì)失敗案件，AICPA為了避免政府對行業(yè)監(jiān)管的全面介入，從而建立一整套自律監(jiān)管機(jī)制，并與證交會(huì)的執(zhí)法部合作，建立了公共監(jiān)管委員會(huì)（PubilicOversightBoard，簡稱POB），負(fù)責(zé)對注冊會(huì)計(jì)師的監(jiān)督和檢查，但安然公司等會(huì)計(jì)舞弊案件卻更加印證了美國注協(xié)及其公共監(jiān)督委員會(huì)的行業(yè)自律機(jī)制所存在的下列嚴(yán)重缺陷及問題：一是美國注協(xié)及“五大”事務(wù)所一直將公共監(jiān)督委員會(huì)（POB）視為該行業(yè)的盾牌，但由于該委員會(huì)一直都是由美國注協(xié)所監(jiān)管的“五大”等事務(wù)所提供經(jīng)費(fèi)支持，并且缺乏足夠的公眾代表，所以它并非真正獨(dú)立于注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的公共監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而且由于它得不到美國注協(xié)及“五大”事務(wù)所的必要支持，其監(jiān)督檢查計(jì)劃往往落空。如2000年該委員會(huì)試圖根據(jù)美國證交會(huì)的建議擬對會(huì)計(jì)師事務(wù)所的獨(dú)立性展開檢查，但“五大”因此威脅要削減對其給予經(jīng)費(fèi)支持，從而導(dǎo)致了該檢查計(jì)劃的落空。二是就行業(yè)自律監(jiān)管方式來看，其中所執(zhí)行的同業(yè)互查（PeerReview）不僅不能有效而及時(shí)地發(fā)揮作用，而且對會(huì)計(jì)師事務(wù)所及注冊會(huì)計(jì)師的監(jiān)管往往流于形式。如“五大”之一的德勤在這次對安達(dá)信的同業(yè)互查中，竟然對安達(dá)信的獨(dú)立性及審計(jì)質(zhì)量開了“綠燈”，當(dāng)安然事件曝光之后，德勤對安達(dá)信審計(jì)質(zhì)量所作的評估報(bào)告理所當(dāng)然地落為公眾的笑料。此外由行業(yè)自己制定審計(jì)準(zhǔn)則，并由行業(yè)自己監(jiān)督其執(zhí)行而缺乏充分的外部監(jiān)管，故這種自律形式也不能保持應(yīng)有的獨(dú)立性，很難維護(hù)公眾的利益。三是美國注協(xié)與證交會(huì)之間缺乏有效的溝通與配合，近些年來兩者的關(guān)系越來越緊張，美國注協(xié)甚至利用其影響削弱了證交會(huì)對注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的有效監(jiān)管。而這次安然事件后，美國國會(huì)采納了證交會(huì)的不少建議，其中包括組建更加獨(dú)立、權(quán)威的公共監(jiān)管機(jī)構(gòu)、剝奪AICPA的審計(jì)準(zhǔn)則制定權(quán)等。

　　美國是繼英國之后，又一個(gè)對注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式實(shí)行重大改革的國家，其變革實(shí)踐有力地證明了行業(yè)自律與外部監(jiān)管并不相互排斥，而是相互補(bǔ)充的，行業(yè)自律與外部（政府、公共）監(jiān)管相結(jié)合是今后發(fā)展的一大趨勢。

　　啟示之二：應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)加強(qiáng)誠信教育的重要性，重塑注冊會(huì)計(jì)師的誠信形象這次安然事件不僅暴露了美國式行業(yè)自律模式的嚴(yán)重弊端，而且也表明全方位喪失誠信的可怕性。在現(xiàn)代證券市場上，如果包括注冊會(huì)計(jì)師、律師、證券分析師、投資銀行、信用評級機(jī)構(gòu)以及中小投資者在內(nèi)的證券市場的參與者，與包括政府官員、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和新聞媒體等在內(nèi)的證券市場的監(jiān)督者都違背了“誠信”原則，則任何制度安排都將毫不起作用。如果注冊會(huì)計(jì)師違背“誠信”原則而導(dǎo)致審計(jì)失敗，將影響到所有的利益相關(guān)者使之遭受巨額損失，必然會(huì)對注冊會(huì)計(jì)師的社會(huì)形象產(chǎn)生不可估量的負(fù)面影響，同時(shí)還要追究注冊會(huì)計(jì)師的審計(jì)責(zé)任及法律責(zé)任。因此在重視制度安排的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視全方位的誠信教育，其中包括對注冊會(huì)計(jì)師的誠信教育。

　　啟示之三：應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究美國新法案對注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管、會(huì)計(jì)、審計(jì)的重要影響及其借鑒意義美國《2002年Sox法案》是繼美國《1933年證券法》和《1934年證券交易法》之后，又一部具有里程碑式重大意義的重要法律。該法案的正式頒布及實(shí)施，它標(biāo)志著美國式注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)自律模式的終結(jié)及“后安然獨(dú)立監(jiān)管模式”的到來；該法案對現(xiàn)代會(huì)計(jì)、審計(jì)的最大影響，實(shí)際上是促使公司財(cái)務(wù)報(bào)告的相關(guān)者，包括公司會(huì)計(jì)、注冊會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與審計(jì)準(zhǔn)則的制定者等，都要重新恢復(fù)到各自在財(cái)務(wù)報(bào)告供給鏈中應(yīng)有的功能定位上。其中就注冊會(huì)計(jì)師來說，他們應(yīng)當(dāng)明確認(rèn)識(shí)其與投資者及公共利益者之間的關(guān)系；注冊會(huì)計(jì)師在今后不得同時(shí)對客戶提供審計(jì)與非審計(jì)服務(wù)；注冊會(huì)計(jì)師的獨(dú)立性、執(zhí)業(yè)行為及執(zhí)業(yè)質(zhì)量今后應(yīng)當(dāng)由更加獨(dú)立、權(quán)威的公共監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。

　　我們當(dāng)前應(yīng)當(dāng)緊密聯(lián)系我國的實(shí)際情況，并借鑒美國該法案的科學(xué)內(nèi)涵、科學(xué)合理地研究制定有關(guān)我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體制、會(huì)計(jì)、審計(jì)的改革方案及實(shí)施措施，并通過改革實(shí)踐不斷地加以改進(jìn)與完善。

　　二、WTO對我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生的重要影響

　　我國正式加入WTO后，會(huì)計(jì)職業(yè)服務(wù)市場大門洞開，不僅國際“四大”及其他境外會(huì)計(jì)師事務(wù)所在華執(zhí)業(yè)要實(shí)行“國民待遇”，市場競爭將日趨加劇，而且還會(huì)對我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生重要影響，主要表現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：

　　1 國際“四大”及其他境外會(huì)計(jì)師事務(wù)所來華執(zhí)業(yè)都要統(tǒng)一納入我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的范圍。我們監(jiān)管部門在市場準(zhǔn)入、資格認(rèn)定、執(zhí)業(yè)質(zhì)量、失職懲處及市場退出等各個(gè)環(huán)節(jié)上都要針對所有來華執(zhí)業(yè)的境外會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。因此，我國政府當(dāng)前面臨著如何按照WTO規(guī)則營造統(tǒng)一、開放而有序的市場環(huán)境；如何保護(hù)中外事務(wù)所的公平競爭；如何給予中外事務(wù)所以公平、平等的國民待遇等許多新問題。

　　2 我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)將逐步與國際注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的共同標(biāo)準(zhǔn)接軌。我國加入WTO后，外國事務(wù)所紛紛來華開展業(yè)務(wù)，國內(nèi)事務(wù)所今后也將會(huì)跨出國門執(zhí)業(yè)，這就不僅意味著會(huì)計(jì)服務(wù)市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的逐漸趨同，而且意味著會(huì)計(jì)服務(wù)市場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的逐漸趨同，即我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)將逐步與國際同行的基本監(jiān)管原則及標(biāo)準(zhǔn)相一致。隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化及會(huì)計(jì)服務(wù)市場一體化的加強(qiáng)，國際注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)日益突出，因此今后加強(qiáng)與國際同行監(jiān)管部門間的合作也將很有必要。當(dāng)前我國政府與行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)抓緊清理已過時(shí)的法規(guī)、政策及準(zhǔn)則，并盡快制定適應(yīng)WTO規(guī)則、協(xié)議要求的法規(guī)、政策與準(zhǔn)則，以便加強(qiáng)對中外會(huì)計(jì)師事務(wù)所及注冊會(huì)計(jì)師的統(tǒng)一監(jiān)管以及與國際同行監(jiān)管部門間的合作，保證國內(nèi)、國外會(huì)計(jì)服務(wù)市場的公開、公平競爭。

　　3 由于國際“四大”會(huì)計(jì)公司的國際性，跨國審計(jì)與咨詢服務(wù)的復(fù)雜性，我國監(jiān)管人員所慣用的行政監(jiān)管手段也將不再適應(yīng)。國際“四大”等外國事務(wù)所將在我國開展一些國內(nèi)事務(wù)所尚未開展的新型業(yè)務(wù)，如IT信息系統(tǒng)可靠性審計(jì)、CPA電子網(wǎng)上鑒證服務(wù)、跨國稅收策劃、跨國投資與跨國法律等，我國監(jiān)管部門如何對這些尚不熟悉的業(yè)務(wù)實(shí)施有效監(jiān)管將是一個(gè)嶄新的課題。

　　4 面對WTO對我國現(xiàn)行行業(yè)監(jiān)管體制的沖擊和挑戰(zhàn)，我國政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)都應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變觀念及職能，切實(shí)搞好監(jiān)管職能定位及協(xié)調(diào)機(jī)制。政府部門應(yīng)當(dāng)在WTO框架下加強(qiáng)宏觀監(jiān)管職能，消除政府部門直接對會(huì)計(jì)服務(wù)市場的不當(dāng)管制與行政壁壘，應(yīng)當(dāng)在與WTO規(guī)則相適應(yīng)的前提下，積極制定合理有效的政策措施，保證國內(nèi)及國際會(huì)計(jì)市場的公平、有序、透明、穩(wěn)定的競爭環(huán)境。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)健全自律管理機(jī)制，通過行規(guī)行約的制定和實(shí)施，充分發(fā)揮其在服務(wù)、協(xié)調(diào)、保護(hù)與維權(quán)中的重要職能作用。

　　三、當(dāng)前我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管中存在的突出問題

　　20多年來我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管在推進(jìn)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的改革和發(fā)展以及整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方面都取得了不少的成績，并日益顯示其重要的職能作用。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期各項(xiàng)改革的深入發(fā)展，正式加入WTO后會(huì)計(jì)服務(wù)市場的不斷擴(kuò)大開放，當(dāng)前我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管正面臨著許多發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也還面臨著許多問題，主要表現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：

　　1 注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體制不順，監(jiān)管職能錯(cuò)位

　　多年來，我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)已逐步形成了以政府監(jiān)管為主，以行業(yè)自我監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式。當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，會(huì)計(jì)服務(wù)市場化程度不高，現(xiàn)行行業(yè)法律法規(guī)不健全，政府職能轉(zhuǎn)變沒有到位，這些都造成我國政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會(huì)尚未完全分離，政府監(jiān)管與行業(yè)自律管理以及政府各監(jiān)管部門相互之間的關(guān)系都沒有理順，仍然存在監(jiān)管職能錯(cuò)位、重疊，權(quán)責(zé)范圍界定不清，相互之間不能協(xié)調(diào)、配合等諸多弊端，以致注冊會(huì)計(jì)師監(jiān)管體制與我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)與注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及趨勢極不相適應(yīng)，監(jiān)管成本高而效率低的問題仍然相當(dāng)突出。

　　2 行業(yè)監(jiān)管法規(guī)政策尚不健全及配套

　　我國這些年來已陸續(xù)頒布了《會(huì)計(jì)法》、《注冊會(huì)計(jì)師法》、《審計(jì)法》、《證券法》等法律以及相關(guān)法規(guī)，初步建立了會(huì)計(jì)、審計(jì)及證券法制框架。但是目前有關(guān)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管方面的法律、法規(guī)、政策及配套措施尚不健全、配套，或者令出多門，相互頗多矛盾，監(jiān)管部門無所適從，以致不能適應(yīng)當(dāng)前強(qiáng)化注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的要求，亟待進(jìn)一步修改、補(bǔ)充和完善。

　　3 政府監(jiān)管政出多門，監(jiān)管效果差

　　我國當(dāng)前對注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的政府部門有財(cái)政、審計(jì)、證券監(jiān)管以及稅務(wù)、工商等多個(gè)部門?；谛袠I(yè)監(jiān)管體制不順，監(jiān)管法規(guī)、政策及制度不健全等原因，目前政府各監(jiān)管部門的職責(zé)不明確、不到位，相互交叉重疊，監(jiān)管及處罰不力并相當(dāng)滯后，造成近年來大量上市公司會(huì)計(jì)舞弊及注冊會(huì)計(jì)師出具虛假審計(jì)報(bào)告的狀況一直得不到根本改善。某些政府部門受利益的驅(qū)動(dòng)，憑借其行政權(quán)力過度管制會(huì)計(jì)服務(wù)市場，實(shí)行行政干預(yù)，部門分割、行業(yè)壟斷等行為，這無疑加劇了市場競爭的無序、混亂，獨(dú)立審計(jì)服務(wù)質(zhì)量的低劣，從而直接或間接地侵犯了投資者及公眾的利益，并導(dǎo)致了一定程度的行政腐敗。

　　4 行業(yè)自律機(jī)制薄弱，懲戒不力，監(jiān)管效率低

　　我國加入WTO后，要求行業(yè)協(xié)會(huì)真正成為行業(yè)自律管理組織，充分發(fā)揮其統(tǒng)一監(jiān)管、服務(wù)及協(xié)調(diào)的職能。但是由于立法明顯不足，監(jiān)管體制不順，政府轉(zhuǎn)變職能不到位等原因，所以各級協(xié)會(huì)一直沒有真正建立行業(yè)自律機(jī)制，而是集政府監(jiān)管與行業(yè)自律職能于一身，導(dǎo)致對會(huì)計(jì)師事務(wù)所及注冊會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)中嚴(yán)重造假問題的監(jiān)控滯后，效率低下，懲治不力，以致在社會(huì)上產(chǎn)生了相當(dāng)程度的負(fù)面影響。

　　四、加強(qiáng)和改進(jìn)我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的基本對策

　　為了從根本上解決我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)中所存在的問題，應(yīng)當(dāng)采取以下幾個(gè)方面的基本對策：

　　（一）明確行業(yè)監(jiān)管基本思路，理順行業(yè)監(jiān)管體制

　　當(dāng)前要理順注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體制，其關(guān)鍵在于要理順政府監(jiān)管與行業(yè)自律管理之間的關(guān)系，明確界定政府各監(jiān)管部門的職能定位，并實(shí)行相互之間的有效協(xié)調(diào)與配合。當(dāng)前我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)“法律規(guī)范、政府監(jiān)管、行業(yè)自律”的基本監(jiān)管思路，構(gòu)建以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，以行業(yè)自律管理為補(bǔ)充的注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式。因此當(dāng)前首先應(yīng)當(dāng)從法律制度上明確規(guī)定政府各監(jiān)管部門與行業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)權(quán)限范圍，并明確規(guī)定政府監(jiān)管部門在行業(yè)監(jiān)管中的主導(dǎo)地位，加強(qiáng)其宏觀監(jiān)管職責(zé)，其中包括政府財(cái)政部門通過對行業(yè)協(xié)會(huì)的執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查來指導(dǎo)和規(guī)范注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的發(fā)展。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)通過法律制度的規(guī)范，明確其職能定位及懲戒權(quán)，加強(qiáng)其自身的組織建設(shè)，建立健全行業(yè)自律機(jī)制。

　　（二）加強(qiáng)法制建設(shè)，不斷完善行業(yè)監(jiān)管法律制度體系

　　當(dāng)前應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來構(gòu)建一個(gè)全方位、多層次的行業(yè)監(jiān)管法律制度體系：一是應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)我國行業(yè)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，并參照WTO協(xié)議等國際規(guī)范，抓緊修訂完善《注冊會(huì)計(jì)師法》。其中應(yīng)注意就下列方面的問題作出明確規(guī)定，如涉及到注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體制；政府各監(jiān)管部門的責(zé)權(quán)范圍及其協(xié)調(diào)機(jī)制；行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)、職能、機(jī)構(gòu)建設(shè)、自律管理機(jī)制；市場準(zhǔn)入條件及限制、市場公平、平等競爭及反壟斷；注冊會(huì)計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所的民事賠償責(zé)任及職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)等諸多方面。同時(shí)應(yīng)抓緊制定其《實(shí)施條例》。二是應(yīng)抓緊修訂與行業(yè)監(jiān)管有關(guān)的會(huì)計(jì)、證券、司法等方面的法律、法規(guī)。三是當(dāng)前應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化與會(huì)計(jì)、審計(jì)一體化的要求，參照WTO規(guī)則抓緊修訂、補(bǔ)充并完善現(xiàn)行的審計(jì)準(zhǔn)則及規(guī)范體系，并跟蹤制定新的審計(jì)準(zhǔn)則及規(guī)范，以便為加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管提供技術(shù)支持。四是抓緊修訂并補(bǔ)充行業(yè)規(guī)章制度及配套措施。

　　（三）加強(qiáng)和改進(jìn)對注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的政策監(jiān)管

　　1 政府各監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)明確其監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限，并堅(jiān)持相互之間的有效協(xié)調(diào)和配合。

　　首先，應(yīng)當(dāng)從法律制度上對政府各監(jiān)管部門的責(zé)權(quán)范圍作出明確規(guī)定。其中財(cái)政部門作為主管注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的政府機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)履行其管理、監(jiān)督和指導(dǎo)的職能，依法履行行業(yè)準(zhǔn)入及退出、資格認(rèn)定、市場秩序維護(hù)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定、審計(jì)質(zhì)量檢查、違規(guī)處罰等職責(zé)及權(quán)限，同時(shí)應(yīng)負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府各監(jiān)管部門及其與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的關(guān)系；審計(jì)部門作為政府綜合性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)履行其監(jiān)督和指導(dǎo)的職能，依法履行對會(huì)計(jì)師事務(wù)所及注冊會(huì)計(jì)師的獨(dú)立性及執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查的職責(zé)，并具有最終審計(jì)監(jiān)督權(quán)；證監(jiān)會(huì)作為最高證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)履行其管理、監(jiān)督及指導(dǎo)的職能，依法履行對上市公司信息披露及獨(dú)立審計(jì)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管檢查，并對違法造假者予以懲戒等職責(zé)及權(quán)限。其次，應(yīng)當(dāng)從法律制度上明確規(guī)定政府各部門在其監(jiān)管過程中應(yīng)相互通氣，密切配合與合作，并注意相互利用檢查結(jié)果，避免出現(xiàn)明顯低效率的重復(fù)監(jiān)督檢查。

　　為了使財(cái)政部所制定或?qū)彾ǖ男袠I(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)更能體現(xiàn)社會(huì)公眾的意愿和利益，可考慮由國務(wù)院牽頭設(shè)立由投資者、債權(quán)人及其他相關(guān)利益者代表所組成的公共監(jiān)督組織，直接參與對會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定或?qū)徲?jì)準(zhǔn)則審定及其實(shí)施的監(jiān)督。

　　2 規(guī)范政府監(jiān)管行為，強(qiáng)化政府監(jiān)管的透明度，防止行政腐敗。政府各監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持轉(zhuǎn)變職能，堅(jiān)持高效、廉潔的原則，改進(jìn)工作作風(fēng)，大力糾正一些部門強(qiáng)行分割、干預(yù)中介服務(wù)市場，滋生腐敗的行為。同時(shí)應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)對行業(yè)監(jiān)管信息的公開披露及新聞輿論曝光，增強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管結(jié)果的公開性、透明度，防止權(quán)力腐化。

　　3 堅(jiān)持采取聯(lián)手監(jiān)管方式，提高政府監(jiān)管的功效。財(cái)政、審計(jì)、證券監(jiān)管等各政府部門及行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)經(jīng)共同協(xié)商，采取聯(lián)手監(jiān)管方式，包括會(huì)同年檢、聯(lián)合抽查質(zhì)量、聯(lián)合調(diào)查、辦案等，并運(yùn)用有效檢查方法，共同開展對上市公司的披露、事務(wù)所及注冊會(huì)計(jì)師的獨(dú)立性及執(zhí)業(yè)質(zhì)量、違法造假案件等的監(jiān)督檢查及處理處罰，并建立誠信檔案等，形成一個(gè)務(wù)實(shí)、協(xié)調(diào)、有效的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

　　4 加大政府監(jiān)管及處罰力度，降低違法造假者的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)收益。目前會(huì)計(jì)行業(yè)中，一些違法造假者往往基于風(fēng)險(xiǎn)成本及其收益的比較差異，不惜以身試法，以相關(guān)利益人經(jīng)濟(jì)利益的損失來達(dá)到其攫取非法經(jīng)濟(jì)利益的目的。因此當(dāng)前必須加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，并提高監(jiān)管人員的執(zhí)法水平，不僅對違法造假者施以行政或刑事處罰，而且加大民事處罰力度，以降低違法造假者的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)收益。

　　5 當(dāng)前政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)國務(wù)院有關(guān)整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)定，繼續(xù)加大對經(jīng)濟(jì)鑒證類中介市場治理整頓的力度，大力糾正有關(guān)政府部門利用認(rèn)定執(zhí)業(yè)資格等攬權(quán)收費(fèi)的手段，強(qiáng)行分割中介服務(wù)市場的行為，以便為注冊會(huì)計(jì)師創(chuàng)造一個(gè)公平、平等、有序的執(zhí)業(yè)環(huán)境。

　?。ㄋ模┘訌?qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，完善行業(yè)自律管理機(jī)制

　　1 按照平臺(tái)機(jī)制，把注協(xié)真正辦成“自我發(fā)展、自我服務(wù)”的自律性職業(yè)團(tuán)體。為了建立社會(huì)中介行業(yè)的宏觀管理體制，可由國務(wù)院牽頭，設(shè)立社會(huì)中介行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)，按照平臺(tái)機(jī)制，在該委員會(huì)下設(shè)立各個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)。其中中注協(xié)經(jīng)授權(quán)對地方注協(xié)實(shí)行一元化垂直管理，這樣有利于加強(qiáng)全行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管，并把注協(xié)真正辦成為“自我管理、自我服務(wù)”的自律性職業(yè)團(tuán)體。

　　2 改革協(xié)會(huì)現(xiàn)行組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化決策機(jī)構(gòu)對協(xié)會(huì)工作的及時(shí)監(jiān)督及指導(dǎo)，并注意擴(kuò)大執(zhí)業(yè)人員在理事會(huì)中所占的比重。協(xié)會(huì)會(huì)員代表大會(huì)可以改為每年舉行一行，理事會(huì)換屆選舉也可改為每年進(jìn)行一次，以便協(xié)會(huì)理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)及時(shí)作出重大決策，強(qiáng)化其對行業(yè)的監(jiān)管力度，并對違法違規(guī)者及時(shí)作出懲處決定。協(xié)會(huì)理事會(huì)成員中擴(kuò)大執(zhí)業(yè)人員的比重，以便充分代表行業(yè)會(huì)員的意愿，其中還應(yīng)有政府所委派的若干名理事，以便協(xié)調(diào)政府部門與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系。

　　3 建立各類專業(yè)委員會(huì)、研究會(huì)及特別委員會(huì)，充分發(fā)揮有關(guān)專家及協(xié)會(huì)成員在日常決策及監(jiān)管中的重要作用。協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)建立涉及紀(jì)律（懲戒）、調(diào)查、執(zhí)業(yè)責(zé)任鑒定、注冊、考試、審計(jì)準(zhǔn)則、職業(yè)道德、職業(yè)教育等在內(nèi)的各類專業(yè)委員會(huì)，其中應(yīng)當(dāng)注意聘請有聲望，并熱心協(xié)會(huì)工作的有關(guān)專家及注冊會(huì)計(jì)師作為委員會(huì)的成員，以便促使他們積極參與各項(xiàng)調(diào)研，咨詢與參謀，為協(xié)會(huì)決策機(jī)構(gòu)的重大決策提供重要依據(jù)。

　　4 建立健全各項(xiàng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管制度，加大業(yè)務(wù)監(jiān)管力度。當(dāng)前協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其專職業(yè)務(wù)監(jiān)管部門的作用，建立健全各項(xiàng)業(yè)務(wù)監(jiān)管制度，如在當(dāng)前實(shí)踐工作中已形成的業(yè)務(wù)監(jiān)管制度主要有：（1）會(huì)計(jì)師事務(wù)所業(yè)務(wù)報(bào)備制度。其中中注協(xié)應(yīng)對證券、金融等特定業(yè)務(wù)實(shí)行報(bào)備制度；地方注協(xié)應(yīng)對驗(yàn)資、年審等業(yè)務(wù)實(shí)行報(bào)備制度。協(xié)會(huì)通過對報(bào)備信息的整理分析，以便確定業(yè)務(wù)監(jiān)管的目標(biāo)及重點(diǎn)，并由事后的檢查及處罰轉(zhuǎn)向事前提醒事務(wù)所防范風(fēng)險(xiǎn)。（2）會(huì)計(jì)師事務(wù)所業(yè)務(wù)質(zhì)量評價(jià)制度。協(xié)會(huì)通過對業(yè)務(wù)質(zhì)量考核指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)量化，以便為業(yè)務(wù)檢查及處理處罰提供具體標(biāo)準(zhǔn)，并促使事務(wù)所提高服務(wù)質(zhì)量和水平。（3）證券期貨審計(jì)業(yè)務(wù)監(jiān)管制度。其中包括：協(xié)會(huì)應(yīng)對證券期貨業(yè)已審計(jì)并公開披露的財(cái)務(wù)及相關(guān)信息進(jìn)行跟蹤審閱，以便提醒事務(wù)所關(guān)注必要的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；受理有關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量的投訴，并對有關(guān)報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行檢查；協(xié)調(diào)注冊會(huì)計(jì)師與政府部門、報(bào)告使用人及委托人有關(guān)審計(jì)意見上的分歧。（4）上市公司年報(bào)審計(jì)質(zhì)量檢查制度。協(xié)會(huì)應(yīng)注意針對年審中已更換了事務(wù)所的上市公司項(xiàng)目，重點(diǎn)檢查繼任事務(wù)所是否按照證監(jiān)會(huì)有關(guān)上市公司聘用、更換事務(wù)所的規(guī)定承接業(yè)務(wù)，是否與前任事務(wù)所進(jìn)行有效溝通等。（5）注冊會(huì)計(jì)師業(yè)務(wù)評審和專業(yè)輔導(dǎo)制度。協(xié)會(huì)每年應(yīng)有計(jì)劃地對事務(wù)所的業(yè)務(wù)檔案進(jìn)行質(zhì)量評審，對其中不能執(zhí)行審計(jì)準(zhǔn)則的事務(wù)所列入專業(yè)輔導(dǎo)對象，由協(xié)會(huì)專業(yè)委員會(huì)指派專人進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)及指導(dǎo)。

　　此外，由于當(dāng)前大多都是由公司經(jīng)營者來選擇事務(wù)所，所以難以保證注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)的獨(dú)立性。注協(xié)可試行建立事務(wù)所資源庫，由專職監(jiān)管部門分設(shè)不同檔次，按不同擋次隨機(jī)抽取并直接委派有關(guān)事務(wù)所到相應(yīng)的被審公司執(zhí)行審計(jì)，同時(shí)要規(guī)范并提高審計(jì)收費(fèi)，制定合理的指導(dǎo)價(jià)格，以割斷被審公司經(jīng)營者與事務(wù)所之間的委托與收費(fèi)關(guān)系，加大注冊會(huì)計(jì)師的審計(jì)監(jiān)督力度。

　　5 加強(qiáng)以誠信為核心的職業(yè)道德建設(shè)，全面提升注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的誠信水平。一是協(xié)會(huì)應(yīng)在全行業(yè)堅(jiān)持進(jìn)行誠實(shí)、守信的職業(yè)道德教育，強(qiáng)化注冊會(huì)計(jì)師特別是合伙人的誠信意識(shí)，堅(jiān)持獨(dú)立審計(jì)對社會(huì)公眾的誠信，包括在審計(jì)鑒證業(yè)務(wù)上不虛報(bào)個(gè)人的私人財(cái)產(chǎn)和專業(yè)勝任能力，嚴(yán)守獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則，獨(dú)立客觀公正地出具審計(jì)報(bào)告。二是建立注冊會(huì)計(jì)師個(gè)人信用制度和會(huì)計(jì)師事務(wù)所信用體系。堅(jiān)持從制度上約束注冊會(huì)計(jì)師的失信行為，有效控制損人利己等惡劣品質(zhì)和和行徑。三是加快推行合伙制、有限責(zé)任制事務(wù)所。通過事務(wù)所的體制改革，堅(jiān)持以做“獨(dú)立執(zhí)業(yè)人”為目標(biāo)，提高合伙人的責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，促使會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師能夠?qū)⑻岣邎?zhí)業(yè)質(zhì)量、遵守誠實(shí)守信的職業(yè)道德變成為一種自覺的行為。

　　6 建立有效的行業(yè)處罰、法律制裁及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。一是建立行業(yè)內(nèi)部的處罰機(jī)制。主要是通過兩種方式進(jìn)行：一是對行業(yè)會(huì)員執(zhí)業(yè)資格的控制，包括對違反規(guī)則的注冊會(huì)計(jì)師給予暫行執(zhí)業(yè)、在注冊登記證中進(jìn)行不良行為記載、開除會(huì)籍、吊銷執(zhí)業(yè)資格等處分并在媒體上予以公布。二是運(yùn)用罰款等經(jīng)濟(jì)性處罰手段。注冊會(huì)計(jì)師要在每年初應(yīng)繳納相當(dāng)數(shù)額的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)押金，以用于支付違規(guī)罰金。二是建立法律制裁的威懾機(jī)制。通過建立外部監(jiān)控機(jī)制，可以防止因行業(yè)內(nèi)部人控制而導(dǎo)致的監(jiān)控不力問題，通過依法對執(zhí)業(yè)人員違法的處罰，尤其是追究其違法的刑事責(zé)任，可以起到有效的威懾作用，并能在一定程度上預(yù)防敗德行為的發(fā)生。三是建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。其關(guān)鍵在于要解決賠償能力與賠償責(zé)任兩個(gè)問題。首先是通過建立注冊會(huì)計(jì)師的職業(yè)保險(xiǎn)制度，可以有效分散注冊會(huì)計(jì)師在執(zhí)業(yè)中的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)其賠償能力。其次是通過選擇構(gòu)建事務(wù)所的合適組織形式以解決賠償責(zé)任問題。當(dāng)前正在推行的合伙制與有限責(zé)任合伙制事務(wù)所，即要求其合伙人必須承擔(dān)無限清償責(zé)任或有過失的合伙人必須承擔(dān)無限清償責(zé)任，故其法律約束性明顯高于有限責(zé)任制事務(wù)所，這就有利于增強(qiáng)注冊會(huì)計(jì)師的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)及其獨(dú)立性。

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