問責(zé)制是法制國家追究公職人員責(zé)任的一種最基本、最常用的行政制度。行政問責(zé)制是我國政治文明建設(shè)的一個組成部分，作為一種制度設(shè)計(jì)，其宗旨是建設(shè)責(zé)任政府、法制政府、民主政府。理解問責(zé)的含義，需站在政治高度：我國的政體是人民代表大會制度，人民代表大會既是立法機(jī)關(guān)，也是權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)對權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)有嚴(yán)格的政治責(zé)任。我國的一切權(quán)力屬于人民，落實(shí)人民當(dāng)家作主權(quán)力的根本保證是責(zé)任政府體制，即國家機(jī)關(guān)向人民代表大會負(fù)責(zé)的體制，行政問責(zé)制度是落實(shí)人民代表大會行使問責(zé)職權(quán)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的必要手段。

　　一、我國行政問責(zé)制度的發(fā)展和完善軌跡

　　我國的行政問責(zé)制度在2009年7月以前沒有一套完整的問責(zé)制度，只是在相關(guān)法律法規(guī)中有些規(guī)定。如：

　?。ㄒ唬?003年5月9日，正當(dāng)全國處于非典型肺炎防治工作關(guān)鍵時期，國務(wù)院總理溫家寶簽署國務(wù)院第376號令，公布施行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，明確了各級政府及有關(guān)部門、社會有關(guān)組織和公民在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，并在第五章第四十五條至第五十二條規(guī)定了未履行職責(zé)及違法行為的行政及法律責(zé)任。

　　（二）2003年8月27日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過的《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定了政府的行政許可行為，并在第七章第七十二條至第七十七條明確了違反本法應(yīng)承擔(dān)的行政及法律責(zé)任。

　　（三）2004年2月17日，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（試行）第七節(jié)第三十條至第三十二條提出了“談話和誡勉”、第九節(jié)第三十五條至第三十七條提出了“詢問和咨詢”。第十節(jié)第三十八條至第三十九條提出了“罷免或撤換要求處理”。同時發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第二章第九條規(guī)定對黨員的紀(jì)律處分分為警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍；第五章第三十八條明確了“失職、瀆職行為有關(guān)責(zé)任人員的區(qū)分”。兩個條例從執(zhí)政黨紀(jì)律方面對黨員行為作了規(guī)范。

　?。ㄋ模?005年4月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過，2006年1月1日施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》是我國第一部帶有人事管理總章程性質(zhì)的重要法律，該法第八十二條規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。

　　上述法律法規(guī)從不同層面對行政問責(zé)制度都零星地作了一些規(guī)定，但不是專門的行政問責(zé)法律，2009年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳剛剛印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，為官員問責(zé)提供了一個具體的制度規(guī)定和明確的操作標(biāo)準(zhǔn)，明確了問責(zé)的情形、方式及適用、問責(zé)程序，解決了行政問責(zé)是否問責(zé)、如何問責(zé)、何責(zé)該問的問題，行政問責(zé)正式步入法制化軌道。

　　二、審計(jì)問責(zé)勢在必行

　　作為政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的審計(jì)部門，通過對被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)活動的監(jiān)督檢查以及對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況作出評價，對違紀(jì)違規(guī)問題進(jìn)行處理和處罰，對管理薄弱問題提出改進(jìn)建議，以此來加強(qiáng)和改進(jìn)政府及國有企、事業(yè)單位的責(zé)任，是一種事實(shí)上的行政問責(zé)。實(shí)行審計(jì)問責(zé)既是審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部管理的需要，更是增加審計(jì)工作透明度的要求。

　　一是滿足社會公眾要求的需要。近年來，隨著各級政府行政責(zé)任追究制的建立和逐步完善，國家審計(jì)署及地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)果公告的力度不斷加大，社會各界關(guān)注審計(jì)工作的程序日益增強(qiáng)，要求問責(zé)的呼聲也越來越高，過去講“審計(jì)風(fēng)暴”，但“問責(zé)風(fēng)暴”遲遲沒出現(xiàn)，讓民眾寄希望于失望。

　　二是樹立審計(jì)工作權(quán)威的需要。在現(xiàn)實(shí)的審計(jì)工作中，審計(jì)大多是只對事、不對人，即使是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，雖然審計(jì)中對其個人資金管理權(quán)、決策權(quán)、廉政建設(shè)等方面進(jìn)行了審計(jì)，但在處理處罰上，基本沒有觸及個人，且處理都以調(diào)賬、罰款、責(zé)令歸還原資金渠道為主。然而從這多年審計(jì)實(shí)踐看，行政事業(yè)單位違紀(jì)違規(guī)問題，真正屬于會計(jì)賬目處理的少，大部分違紀(jì)的實(shí)質(zhì)在于部門單位領(lǐng)導(dǎo)行政行為的違紀(jì)，如亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派、截留挪用專項(xiàng)資金等，對這類嚴(yán)重的違紀(jì)問題的處理，如果僅僅是經(jīng)濟(jì)處罰，不對責(zé)任人的行政責(zé)任進(jìn)行追究，審計(jì)監(jiān)督很難說是到位了。長此以往，審計(jì)工作威信必然受到影響。

　　三是審計(jì)工作自身發(fā)展的需要。審計(jì)要問責(zé)，首先必須提高審計(jì)質(zhì)量。質(zhì)量不高，查出的問題就是不深不透，試想你連問題都沒有查清，如何去問責(zé)。因此，實(shí)行審計(jì)問責(zé)，客觀上要求審計(jì)機(jī)關(guān)對所查問題必須是鐵的數(shù)字，這無疑是促進(jìn)提高審計(jì)工作質(zhì)量的一個重要反作用力。

　　三、審計(jì)問責(zé)的難點(diǎn)

　　一定意義上講監(jiān)督就是問責(zé)。但目前審計(jì)問責(zé)還存在諸多問題：

　　一是問責(zé)范圍不明確。如對財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益中發(fā)現(xiàn)的問題，哪些向集體問責(zé)、哪些向個人問責(zé)、哪些向領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)、哪些向經(jīng)辦人問責(zé)、哪些向分管領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)、哪些向協(xié)管領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)，這些都不是很明確，極易導(dǎo)致即使問責(zé)了，也可能是問責(zé)到了“替罪羊”身上。

　　二是問責(zé)方式不嚴(yán)謹(jǐn)。按照《中華人民共和國審計(jì)法》的規(guī)定，目前審計(jì)問責(zé)大致有三種方式：

　　1、通過審計(jì)決定直接提出處理處罰意見；

　　2、移交紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)處理；

　　3、責(zé)成被審計(jì)單位自行糾正處理；

　　上述處理方式空間非常大，沒有剛性的數(shù)額要求，審計(jì)處理時隨意性較大，僅僅憑借執(zhí)法者的良心和原則去處理。

　　三是問責(zé)機(jī)制不暢通?！?a target="_blank" href="http://galtzs.cn/new/63/74/1994/3/ad78648011122349914248.htm">中華人民共和國預(yù)算法》制訂于1994年，全法共11章79條，規(guī)定非常籠統(tǒng)，法律責(zé)任沒有細(xì)化。對于一般性預(yù)算調(diào)整未納入預(yù)算法調(diào)整范圍，地方預(yù)算缺乏剛性，年年都有調(diào)整，而這些調(diào)整大都未依法進(jìn)行，擅自調(diào)整預(yù)算行為普遍。因此，即使查出了違反《預(yù)算法》的問題，也因“法不責(zé)眾”，不了了之。

　　四是問責(zé)意識不強(qiáng)。目前審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)，大都存在問責(zé)意識不強(qiáng)的問題。造成這一問題的主要原因，既有主觀上的不愿得罪人，怕失“選票”等方面的原因，更重要的一點(diǎn)是客觀原因造成的，這就是基層審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足的問題相當(dāng)突出，對查出的問題想問責(zé)而不愿問責(zé)，倒不如收幾個罰款，增加審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)（即使是收支兩條線，但與財(cái)政部門也有返還比例）。

　　四、審計(jì)問責(zé)的出路

　?。ㄒ唬┟鞔_問責(zé)主體。近日發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第三章“實(shí)行問責(zé)的程序”明確提出：“對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)，按照干部管理權(quán)限進(jìn)行。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門按照管理權(quán)限履行本規(guī)定的有關(guān)職責(zé)”。由此可以得出結(jié)論，行政問責(zé)的主體是紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門，并非審計(jì)機(jī)關(guān)。那么作為審計(jì)問責(zé)，可以說只是行政問責(zé)的一個部分，這就需要我們審計(jì)機(jī)關(guān)在問責(zé)問題上有一個正確態(tài)度。即既是問責(zé)主體又不是問責(zé)主體，既要問責(zé)又不能完全擔(dān)當(dāng)問責(zé)角色的問責(zé)工作，一是要嚴(yán)格審計(jì)執(zhí)法，依法依規(guī)處理審計(jì)查出的違紀(jì)違規(guī)問題；二是要增加審計(jì)工作透明度，對違紀(jì)違規(guī)問題在不影響國家和商業(yè)機(jī)密前提下公開審計(jì)結(jié)果，同時更重要的是要公開處理及整改結(jié)果；三是不能越俎代庖，需要提請相關(guān)部門問責(zé)的，按規(guī)定移送處理。

　　（二）明確問責(zé)內(nèi)容。除《中華人民共和國審計(jì)法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》規(guī)定外，在審計(jì)問責(zé)時我們還要關(guān)注以下兩個法律內(nèi)容：一是《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第二章第五條“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”屬于問責(zé)內(nèi)容之一；二是《中華人民共和國行政許可法》第七十五條：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，擅自收費(fèi)或者不按照法定項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的，由其上級行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令退還非法收取的費(fèi)；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。截留、挪用、私分或者變相私分實(shí)施行政許可依法收取的費(fèi)用的，予以追繳；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”。

　　上述問題，在審計(jì)工作中應(yīng)該經(jīng)常遇到，對這類問題除作經(jīng)濟(jì)上的處理處罰外，還應(yīng)該提請問責(zé)實(shí)施部門實(shí)施問責(zé)。

　?。ㄈ┩晟茊栘?zé)機(jī)制。一是要解決審計(jì)與問責(zé)脫節(jié)問題。我們的審計(jì)不是一有問題就處理人，但不處理人，我們的審計(jì)很難維護(hù)國家財(cái)經(jīng)法紀(jì)，這些年，為什么有些問題“屢查屢犯”，這既有法制不健全、財(cái)政體制不規(guī)范方面的原因，一個重要原因，可能在于我們的審計(jì)與問責(zé)沒有很好結(jié)合起來。因此，既要審計(jì)問題，也要追究責(zé)任。二是要發(fā)揮“審計(jì)免疫功能作用”。審計(jì)就是根據(jù)國家政治制度中設(shè)計(jì)的定位與職責(zé)，預(yù)防、揭示和抵御國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中影響國家利益的問題，查出了問題就要要求整改，如果整改到位了，說明我們的問責(zé)也就到位了。因此，督促審計(jì)整改是審計(jì)工作的一個重要部分。三是積極主動的做好行政問責(zé)配角。近年來，審計(jì)機(jī)關(guān)先后與紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、檢察院分別聯(lián)合制發(fā)了聯(lián)合辦案制度、這些制度的建立，為審計(jì)問責(zé)提供了一個很好的平臺，審計(jì)機(jī)關(guān)要認(rèn)真落實(shí)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對審計(jì)中查出的問題，就必須積極主動地辦好移送處理和督促落實(shí)工作。