［摘 要］隨著投資體制改革，鼓勵社會資本進(jìn)入交通基礎(chǔ)建設(shè)，以法律法規(guī)的規(guī)范、引導(dǎo)和保障，政府制定相關(guān)政策加以支持，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，是鼓勵社會資金進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效機(jī)制，將有效緩解公路建設(shè)資金不足的矛盾。
［關(guān)鍵詞］社會資本 公路建設(shè) 融資
一、社會資本進(jìn)入公路基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀
為解決公路交通制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”問題，廣東率先實(shí)行“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策，將收費(fèi)公路引入市場機(jī)制，1984年1月建成第一條收費(fèi)公路，改變了長期以來依靠國家財(cái)政撥款和公路規(guī)費(fèi)投入公路建設(shè)的單一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。社會資本參與投資我省高速公路建設(shè)始于1998 年，第一個(gè)項(xiàng)目是廣州至惠東高速公路（152公里）；至2005年底，我省在建及建成通車的高速公路中有12個(gè)項(xiàng)目吸收社會資本參與（其中9個(gè)項(xiàng)目由民營企業(yè)控股），里程約560公里。2003 年，我省率先實(shí)行公開高速公路建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)，其中潮揭高速公路項(xiàng)目由民營企業(yè)中標(biāo)。社會資本參與我省的高速公路建設(shè)，對我省當(dāng)前公路建設(shè)累計(jì)債務(wù)1200億元起到一定的緩解作用。充分利用群眾集資、銀行貸款、利用外資等方式多元化籌集資金，我省公路建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展和令人矚目的成就。至2005年底，全省建成通車的高速公路3140公里。
公路建設(shè)是資金密集的行業(yè)，隨著投融資體制的改革，形成了投資主體多元化格局，社會資本成為高速公路建設(shè)的資金來源之一。在公路投資項(xiàng)目的資金來源中，項(xiàng)目資本金占34%（其中：國有資本占71%，社會資本和外資占31%），債務(wù)性資金占66%.隨著車輛通行費(fèi)收入營業(yè)稅率從 5% 下降到 3%（自2005年6月起實(shí)行），這對吸引社會資本投資公路建設(shè)有積極意義。社會資本進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要原因：（1）收費(fèi)公路尤其是高速公路巨大的現(xiàn)金流，投資回報(bào)率穩(wěn)定而且風(fēng)險(xiǎn)較小；（2）對相關(guān)項(xiàng)目的開發(fā)，最為常見的是對公路沿線的房地產(chǎn)開發(fā)或其它獲利項(xiàng)目的開發(fā)。
我省自2004年起不再安排省級財(cái)政資金對高速公路建設(shè)項(xiàng)目資本金的補(bǔ)助，依靠投資者自籌公路建設(shè)資金。社會資本進(jìn)入交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對改進(jìn)現(xiàn)行公路投融資體制的現(xiàn)實(shí)意義：一是拓寬融資渠道，彌補(bǔ)政府基礎(chǔ)設(shè)施投資資金缺口，減緩政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩解交通基礎(chǔ)設(shè)施投資壓力；二是社會資本參與公路建設(shè)，在實(shí)行招標(biāo)下，培育市場競爭機(jī)制，有利于合理控制投資成本，更好挖掘效益，減少浪費(fèi)；三是拉動民間投資，激活體制，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；四是籌集充足資金，保證交通基礎(chǔ)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
本文中，社會資本，也稱民間資本，其投資的企業(yè)稱為民營企業(yè)。
二、社會資本參與公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程緩慢的其主要原因
（一）產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入仍存在障礙。（1）國民待遇尚未真正落實(shí)，有些項(xiàng)目雖然允許社會資本進(jìn)入， 但仍存在著明顯的不公平競爭。國有單位與民營企業(yè)爭利的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境亟待改善，審批程序復(fù)雜、進(jìn)入條件苛刻、門檻過高而使得社會資本難以進(jìn)入，除少數(shù)民營企業(yè)之外，一般民營企業(yè)被拒之門外。
（二）投資效益長期穩(wěn)定性。（1）隨著高速公路網(wǎng)絡(luò)化的不斷擴(kuò)展和完善，尤其平行的干線公路建設(shè)，公路投資者擔(dān)心因此影響投資效益。（2）當(dāng)前公路建設(shè)成本不斷上升， 如鋼材、水泥、瀝青等三大主要材料價(jià)格不斷上漲，公路沿線征地拆遷費(fèi)越來越高，抬升公路造價(jià)，影響社會資本投資者的熱情。社會資本投資者更關(guān)注的是投資收費(fèi)公路的回報(bào)，稅費(fèi)之后的凈利潤是社會資本投資擴(kuò)張的最根本的動力。（3）隨著路網(wǎng)的加密和通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下降，造成了收費(fèi)公路投資領(lǐng)域的利潤平均化趨勢。
（三）籌資渠道狹窄，獲得資金數(shù)量相對有限。一方面，在建設(shè)項(xiàng)目資本金方面，國有公路建設(shè)企業(yè)由政府支持，投入高速公路項(xiàng)目資本金中絕大部分是財(cái)政無償撥入，相比之下，民營企業(yè)投入公路的資本金缺乏政府支持而呈現(xiàn)多樣化——創(chuàng)業(yè)者自有資金和親朋好友之間的“三湊四借”；另一方面，融資方式和渠道單一，對于資金密集型投資的公路建設(shè)行業(yè)來說，資金短缺仍是嚴(yán)重制約民營企業(yè)投資公路建設(shè)的重要“瓶頸”。
三、社會資本投資公路建設(shè)融資難的原因
當(dāng)前，法律的規(guī)范和保障作用沒有充分發(fā)揮，社會資本引入公路投資領(lǐng)域后，在各種阻力下，民營企業(yè)在建設(shè)市場融資困難重重。
（一）融資機(jī)制不健全，缺少金融支持體系。
我國對民營企業(yè)缺乏信用擔(dān)保機(jī)制，社會信用體系有待完善機(jī)構(gòu)，這是不利民營企業(yè)融資的外部原因。
1.籌資渠道單一，過分依賴銀行。按國家對固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度（國發(fā)[1999]35號）規(guī)定，交通投資項(xiàng)目除了項(xiàng)目資本金占35%外，其他建設(shè)資金通過間接融資， 即通過銀行等金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)貸款獲得資金。公路建設(shè)項(xiàng)目融資方式主要有：（1）直接融資，通過發(fā)行股票上市，國家對上市公司都有較高的規(guī)模要求和質(zhì)量要求，很難解決一般民營企業(yè)的融資問題。（2）間接融資，通過貸款、發(fā)行債券等方式。①國外銀行和國際金融組織機(jī)構(gòu)對貸款發(fā)放條件要求高，手續(xù)繁瑣，只能通過財(cái)政部或?qū)I(yè)銀行進(jìn)行轉(zhuǎn)貸，民營企業(yè)難以取得資金；②發(fā)行債券和委托貸款的利率相對國內(nèi)銀行貸款利率低，但其規(guī)模小和期限短難以滿足整個(gè)公路建設(shè)項(xiàng)目的需求，而且債券的償付風(fēng)險(xiǎn)很高，只能作為輔助的融資方式；③目前公路建設(shè)項(xiàng)目融資方式主要以國內(nèi)銀行貸款為主體，由于企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率一般較高，無法拿出更多的財(cái)產(chǎn)作抵押物，很難從銀行獲得貸款；④無法利用低息的國債資金。民營企業(yè)普遍難以得到上述兩個(gè)方面的資金支持， 高額融資成本及狹窄的融資渠道已經(jīng)成為制約和阻礙企業(yè)投資的重要因素，很難真正意義上做到項(xiàng)目資本金先于銀行貸款到位或與銀行貸款等債務(wù)性資金同比例到位。
2.缺乏獨(dú)立的、信譽(yù)高的中介資信評估機(jī)構(gòu)，以及資信評估規(guī)范，優(yōu)質(zhì)的企業(yè)經(jīng)營管理和良好的信用，并不能成為企業(yè)融資的砝碼。（1）銀行對企業(yè)缺乏了解和正確評估， 對民營企業(yè)的貸款只能采取保守、謹(jǐn)慎態(tài)度。（2）為防范金融風(fēng)險(xiǎn)，銀行對民營企業(yè)的貸款發(fā)放程序和環(huán)節(jié)尤為嚴(yán)格， 造成銀行貸款的交易和監(jiān)督成本上升，對放貸持審慎態(tài)度。與規(guī)模大、資金寬裕的優(yōu)質(zhì)企業(yè)相比，民營企業(yè)的貸款條件更為苛刻，手續(xù)繁多。某一個(gè)由社會資本投資的高速公路建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目法人以高速公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押向銀行貸款，借款合同規(guī)定：利率為基準(zhǔn)利率（注：以國有為主體的建設(shè)單位銀行貸款，一般按基準(zhǔn)利率下浮10%），逾期貸款的罰息利率加收50%；銀行收取代理費(fèi)，每年按貸款余額收0.08%；需付銀行貸款承諾費(fèi)（按上年應(yīng)提未提貸款金額0.35%）；還貸之前不予分紅保證；建設(shè)期內(nèi)股東對債務(wù)承擔(dān)連帶保證責(zé)任。由此看，當(dāng)前以由社會資本投資控股的建設(shè)項(xiàng)目貸款中，資金成本率比國有建設(shè)企業(yè)的要高得多。此外，銀行還有諸多附加條件，要求項(xiàng)目法人的股東各方按其出資比例承擔(dān)連帶擔(dān)保責(zé)任，開立還款保證金專戶。貸款利率高，加重了公路建設(shè)項(xiàng)目的還貸能力，從長期角度看， 這不利于銀企共同發(fā)展。
3.民營企業(yè)難以通過證券市場籌資。主要原因：（1）上市公司要求按《證券法》規(guī)定披露財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)信息，如財(cái)務(wù)狀況和可能影響公司收益的投資、交易等各類重大事項(xiàng)，而民營企業(yè)對會計(jì)制度和財(cái)務(wù)報(bào)告的重要性缺乏應(yīng)有認(rèn)識，財(cái)務(wù)報(bào)告不規(guī)范，特別是不愿公布有關(guān)的年度財(cái)務(wù)報(bào)告， 擔(dān)心稅務(wù)處理不當(dāng)而曝光，從而影響公司的信譽(yù)。（2）企業(yè)發(fā)行股票上市必須根據(jù)《公司法》規(guī)定確立法人治理機(jī)構(gòu)，而一般民營企業(yè)很難達(dá)到要求。相比之下，經(jīng)營業(yè)績良好的國有大中型企業(yè)可在資本市場發(fā)行A股、B股、H股等融資。
4.擔(dān)保難，從根本上制約著民營企業(yè)的發(fā)展壯大。對于一般民營企業(yè)來講，銀行的“抵押物的信貸模式”給民營企業(yè)的發(fā)展形成一定阻力：（1）民營企業(yè)注冊資金相對較少， 向銀行申請貸款時(shí)缺乏變現(xiàn)能力較強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)作為抵押物而抵押難；（2）缺乏擔(dān)保人，我國《擔(dān)保法》規(guī)定，銀行貸款的保證擔(dān)保要求保證人承擔(dān)連帶責(zé)任， 導(dǎo)致一些經(jīng)濟(jì)效益較好的企業(yè)不會輕易做出擔(dān)保的承諾而保證難；（3）公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押擔(dān)保因未立法，影響貸款擔(dān)保。
5.公路項(xiàng)目所需要的投資大，回收期較長，投資收益受到政策性因素的影響很大，公路收費(fèi)政策的穩(wěn)定性也是民營企業(yè)融資難的一個(gè)重要原因。2004年國家實(shí)行宏觀調(diào)控，銀行抬高了高速公路項(xiàng)目貸款的門檻；公路收費(fèi)遭遇越來越多質(zhì)疑，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍降低，銀根緊縮，銀行不愿意再提供大量貸款。
6.受項(xiàng)目資本金制度的限制，在社會資本投資交通基礎(chǔ)設(shè)施中，雖明確規(guī)定招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)就招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)資金或資金來源加以落實(shí)，因民營企業(yè)自身管理（尤其是財(cái)務(wù)披露）等原因，在中標(biāo)后往往因銀行審查等原因不能及時(shí)簽訂借款合同，不能及時(shí)提供資金，造成民營企業(yè)建設(shè)的公路項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。
（二）企業(yè)缺乏規(guī)范和誠信是制約其融資能力的直接原因
1.財(cái)務(wù)管理意識不強(qiáng)、操作缺乏規(guī)范。民營企業(yè)的管理者素質(zhì)、管理水平、財(cái)務(wù)管理（如資金管理，稅收等問題）規(guī)范與否等影響民營企業(yè)融資信用的建立。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，銀行對低資信等級的企業(yè)，往往通過提高利率方式放貸。
2.財(cái)務(wù)管理不透明，企業(yè)會計(jì)信息質(zhì)量不高。民營企業(yè)沒有上市公司那樣的信息披露制度約束，缺乏第三者監(jiān)督來提高財(cái)務(wù)信息的可信度，成為影響民營企業(yè)融資能力的關(guān)鍵因素。
3.銀企雙方信息不對稱對企業(yè)融資成本、融資行為會產(chǎn)生一定的影響。銀行無法獲取履行借款合同與企業(yè)有用會計(jì)信息，尤其是企業(yè)的實(shí)際償債能力；企業(yè)信譽(yù)不高，銀行需要增加防范風(fēng)險(xiǎn)的控制，如果監(jiān)控成本較高，銀行不予貸款，企業(yè)將得不到資金支持。
四、社會資本投資公路建設(shè)融資難的對策
鼓勵社會資金進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，一方面要尋求法律法規(guī)的規(guī)范和保障，另一方面要求政府在融資過程中必須制定相關(guān)政策加以扶持，有效地吸引大量的社會資本，拓寬融資渠道，緩解公路建設(shè)資金不足的矛盾。
�。ㄒ唬┙⒔∪鐣Y本投資的法律、法規(guī)框架，保護(hù)社會資本投資利益。通過加強(qiáng)法律、法規(guī)建設(shè)，規(guī)范政府、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等各方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范各方行為；通過制定政策，引導(dǎo)社會資金投資交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵社會資本投資于交通流量較大、財(cái)務(wù)效益較好、具有較強(qiáng)投資吸引力的干線公路投資項(xiàng)目。（1）理解并支持投資者追求合理投資回報(bào)的要求，不為此設(shè)置障礙；（2）科學(xué)合理確定收費(fèi)公路定價(jià)方法，保障投資者投資公路建設(shè)項(xiàng)目有利可圖，公共利益也得到保障；（3）推行特許經(jīng)營機(jī)制，規(guī)范政府與公路經(jīng)營企業(yè)之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任；（4）通過業(yè)主招標(biāo)制度，開展公平競爭，維護(hù)好公路投資者的合法權(quán)益，吸收多方的資金進(jìn)入公路建設(shè)領(lǐng)域；（5）給予民營企業(yè)與國有企業(yè)享受同等的政策待遇。如國家資本金補(bǔ)助、國債資金安排、財(cái)政貼息貸款和其他政策性待遇上與國有企業(yè)一視同仁，平等對待，取消對民營企業(yè)的政策性限制。
（二）建立健全社會資本投資的金融支持體系，拓寬融資渠道。
1.建立適合社會投資特征的直接融資市場體系。（1）對民營企業(yè)進(jìn)行股份制和股份合作制改造，通過資本市場籌措資金，允許、鼓勵并創(chuàng)造條件為民間投資在資本市場上進(jìn)行股權(quán)融資，使企業(yè)能夠迅速而高效地獲得長期的外部資金；（2）完善和發(fā)展債券市場，允許信用良好的民營企業(yè)，在經(jīng)過信用中介機(jī)構(gòu)的信用評級后，通過發(fā)行企業(yè)債券和商業(yè)票據(jù)直接融資。
2.建立信用擔(dān)保體系。轉(zhuǎn)嫁、降低一部分銀行風(fēng)險(xiǎn)，提高銀行對民營企業(yè)融資的積極性。建立以公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款擔(dān)保的規(guī)范，在法律上明確其應(yīng)有的地位。
�。ㄈ┩ㄟ^加強(qiáng)企業(yè)自身經(jīng)營管理，提高財(cái)務(wù)管理水平。
1.改善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。公司治理結(jié)構(gòu)規(guī)范與否不僅影響投資決策和資金籌措，而且也影響公司的管理效率和內(nèi)部凝聚力。
2.倡導(dǎo)誠信經(jīng)營。培育良好的信用意識，以良好的信譽(yù)贏得政府的扶持和社會的認(rèn)可與支持。融資離不開“信用”二字，沒有良好的信用，融資很難順利開展。提高信用意識，提倡和宣揚(yáng)信用觀念，不因眼前小利而歪曲財(cái)務(wù)信息。
3.提高理財(cái)能力和融資能力。在籌資活動中，建立活而不亂的資金循環(huán)機(jī)制；選擇合理融資方式和融資規(guī)模，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
4.完善民營企業(yè)信息披露。大多數(shù)企業(yè)不愿意泄露公司相關(guān)信息，無意擴(kuò)大了外界特別是銀行對企業(yè)的不信任，使企業(yè)價(jià)值被低估。民營企業(yè)更要“敞開胸懷”，將自身信息公之于眾，接受社會監(jiān)督，嚴(yán)格遵守規(guī)則，及時(shí)、準(zhǔn)確披露信息，提高財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量。
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