一、中美國家審計模式比較
國家審計機關(guān)由中央審計機構(gòu)和地方審計機構(gòu)組成，審計機關(guān)的隸屬關(guān)系主要取決于各國的政治體制，由于政治、經(jīng)濟、法律等審計環(huán)境各不相同，各個國家中央審計機構(gòu)以及中央審計機構(gòu)和地方審計機構(gòu)兩者關(guān)系也差別較大。
�。ㄒ唬﹪覍徲嬆Ｊ讲煌�
審計模式的一個重要方面是中央最高審計機關(guān)的獨立程度，而獨立程度是通過最高審計機關(guān)的隸屬關(guān)系表現(xiàn)出來的。
1.美國的立法型國家審計模式。美國作為聯(lián)邦制國家，實行的是議會民主制度，立法、行政和司法三權(quán)分立并相互制衡。立法機關(guān)建立國家審計制度的目的是強化政府部門的公共經(jīng)濟責任，確保公共資金的合法、有效使用。因而國家審計實質(zhì)上是用來維系三權(quán)分立、互相制衡機制的一個重要手段，這種政治背景使美國推行立法型的國家審計制度。該模式的特征是中央最高審計機構(gòu)隸屬于國家立法部門，由議會領(lǐng)導(dǎo)，并向議會提交審計報告。因而，國家審計機關(guān)能夠協(xié)助立法部門對總統(tǒng)及其下屬行政部門獨立行使監(jiān)督權(quán)，并為立法部門提供信息，對其宏觀決策提供參考依據(jù)。該模式的國家審計制度必須以強有力的立法體系和較為健全的法律法規(guī)為保障。
2.中國的行政型國家審計模式。我國是社會主義國家，政府擔負著規(guī)劃、調(diào)控整個國民經(jīng)濟的職能。立法機關(guān)的權(quán)力相對較小，缺乏控制國家公共資金合理使用的能力，對政府部門也無監(jiān)督能力。在這種政治體制下，審計機關(guān)只能隸屬于政府部門，為政府部門調(diào)控國民經(jīng)濟服務(wù)，屬于行政型國家審計模式。該模式的特點是國家審計機關(guān)作為政府的一個部或特別行政機構(gòu)，能為其服務(wù)但無法對其進行監(jiān)督。
（二）國家審計領(lǐng)導(dǎo)體制不同
1.美國的分級分權(quán)型國家審計領(lǐng)導(dǎo)體制。政治體制的聯(lián)邦制導(dǎo)致了美國采用分級分權(quán)型國家審計領(lǐng)導(dǎo)體制。中央和地方分別建立審計機關(guān)，各自負責本級政府的審計工作。最高審計機關(guān)與地方審計局之間分工明確，沒有直接的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和行政隸屬關(guān)系，有利于更好地為各自權(quán)力機構(gòu)提供良好服務(wù)。
2.中國的雙重型國家審計領(lǐng)導(dǎo)體制。國家審計署作為我國最高的審計機關(guān)，隸屬于國務(wù)院，對地方審計廳、審計局具有領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)權(quán)。因而，地方審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即受本級政府和上級審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。審計業(yè)務(wù)以上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，而行政則受本級政府首長的領(lǐng)導(dǎo)。上級審計機關(guān)不僅可以直接向下一級審計機關(guān)下達審計工作任務(wù)，還可對下級審計機關(guān)的主要負責人的任命發(fā)表意見。
二、審計模式對審計獨立性的影響比較
審計要很好地履行客觀公正的鑒證作用，審計人員或機構(gòu)必須獨立于委托人和受托人。完整的審計獨立性包括形式獨立和精神獨立，前者指審計人、被審計人、委托人之間除授權(quán)委托書外，不存在任何利害關(guān)系和利益關(guān)系，該獨立性可從組織、工作、經(jīng)費等各方面直觀觀察得出結(jié)論；后者指一種精神態(tài)度，屬于審計人員自身素質(zhì)和職業(yè)道德范疇。國家審計機關(guān)代表國家進行審計，其獨立性主要表現(xiàn)在：審計機關(guān)在組織上、人事上和經(jīng)費上與被審計對象無依存或利害關(guān)系。國家審計機關(guān)無論采用哪一種模式，要履行其客觀公正的鑒證作用都必須具有獨立性，但不同模式的國家審計，其獨立性的表現(xiàn)形式及強弱不同。
�。ㄒ唬┟绹鴩覍徲嫷莫毩⑿暂^強
聯(lián)邦制美國所采用的立法型國家審計的獨立性較強，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：
1.領(lǐng)導(dǎo)具有超然地位，有效地保證其能獨立地開展工作。美國會計總署的最高領(lǐng)導(dǎo)為主審計長，其任命由國會提名審計長候選人并交參議院選舉，根據(jù)最終選舉結(jié)果，由總統(tǒng)正式任命；審計長任期時間長，且不得隨意罷免，任期為15年，不因政府更迭和國會換屆而易人，只有當參議院、眾議院兩院聯(lián)合提議并且總統(tǒng)簽署命令時才能罷免審計長；審計長工薪待遇高，享受高于一般部長的待遇，審計長退休時薪金不減。
2.有獨立的經(jīng)費來源，確保審計機關(guān)有效履行監(jiān)督職責。美國最高審計機關(guān)獨立于使用公共資金、承擔受托經(jīng)濟責任的行政當局，經(jīng)費由議會確定，直接向國家預(yù)算機關(guān)申請所需要的款項，并在自己的職責范圍內(nèi)使用預(yù)算撥款而不受政府控制和行政當局的干預(yù)。正因為如此，世界上多數(shù)發(fā)達國家和發(fā)展中國家都選擇了立法型的國家審計制度。
�。ǘ┲袊姓蛧覍徲嫷莫毩⑿暂^弱
中國行政型國家審計嚴重影響了審計獨立性，與美國相比相對較弱。主要表現(xiàn)在：
1.審計機關(guān)的主要負責人地位相對較低。按照我國的法律規(guī)定，審計署審計長由國務(wù)院總理提名，全國人大決定人選，國家主席任免，任期與政府同屆，副審計長由國務(wù)院任免。組織上，審計機關(guān)隸屬于行政系統(tǒng)，與被審計單位共同由一個行政領(lǐng)導(dǎo)人負責，因而審計機關(guān)主要負責人的提名和任免，受到本級人民政府的左右和決定，嚴重影響審計人員的獨立性。
2.沒有充足獨立的專項經(jīng)費。擁有充足的專項經(jīng)費是國家審計機關(guān)保持良好獨立性的重要保證。而我國審計署隸屬于國務(wù)院，在國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計工作。從國家審計所具備的監(jiān)督職能來看，審計機關(guān)與財政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但目前我國審計機關(guān)的經(jīng)費由同級被監(jiān)督的財政部門審批。經(jīng)費不獨立、得不到保障，就會影響并制約審計工作，難以保證審計機關(guān)對財政部門發(fā)揮監(jiān)督作用。
三、創(chuàng)新具有中國特色的國家審計模式
通過中美國家審計模式比較及其對獨立性的影響，發(fā)現(xiàn)立法型國家審計獨立性相對較強。凡選擇立法型審計的國家，基本上都是采取“三權(quán)分立”的政治結(jié)構(gòu)，而我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的無產(chǎn)階級專政的國家，立法、行政、司法之間并非相互制約的平衡關(guān)系，不適宜采用美國式的立法型國家審計。但是立法型國家審計模式有值得借鑒的地方。為進一步提高我國國家審計獨立性，可在借鑒美國模式成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新適合中國國情的國家審計組織機構(gòu)模式。
�。ㄒ唬┙㈦`屬于人民代表大會的國家審計體制
根據(jù)我國國情，人民代表大會作為我國的最高權(quán)力機關(guān)，行使立法權(quán)和重大問題的決策權(quán)，并對執(zhí)行情況進行監(jiān)督。國務(wù)院只是作為國家最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，負責管理國民經(jīng)濟和其他社會工作，并根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施。由于提高最高審計機關(guān)的地位可提高國家審計的獨立性，我國國家審計機關(guān)應(yīng)采用直接隸屬于人民代表大會這一模式，而非隸屬于國務(wù)院。在人民代表大會內(nèi)設(shè)立一個專職的審計委員會，代替其行使立法和監(jiān)督權(quán)，審計長由國家主席提名、全國人民代表大會決定、國家主席任免。審計機關(guān)接受人民代表大會的委托，作為獨立的經(jīng)濟監(jiān)督者對各級政府及其所管轄部門的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督。從而，實現(xiàn)國家審計機關(guān)與政府行政機構(gòu)的完全剝離，在客觀上保證審計組織的獨立性。
�。ǘ┙⑷舜髮徲嬑瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的中央審計機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制
在各級人民代表大會下設(shè)立審計院，直接對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會負責，使中央和地方審計機關(guān)有統(tǒng)一的機構(gòu)設(shè)置，地方各級審計機關(guān)接受上一級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，在人、財、物等方面實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。同時保證審計署和地方審計部門的地位應(yīng)高于同級政府行政部門，以便能夠更好地實施財政預(yù)算執(zhí)行審計活動。審計署對派出機構(gòu)的任職期限，應(yīng)長于政府任期。省、市、區(qū)級審計機關(guān)負責人經(jīng)審計長提出候選人名單后，由國務(wù)院任命。對縣級審計機關(guān)要因地制宜開展工作，并受上一級審計機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)。
�。ㄈ┙⒋怪钡慕�(jīng)費劃撥體制
與組織上的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制相適應(yīng)，經(jīng)費上也實行垂直劃撥體制。每年由全國人大指派有關(guān)機構(gòu)核定中央和地方各級審計機關(guān)所需的經(jīng)費總額，統(tǒng)一列入中央預(yù)算，財政部將所需款額直接撥付給國家審計院作為專項的審計經(jīng)費。根據(jù)各級人大核準的數(shù)額逐級將審計經(jīng)費核撥到地方各級審計機關(guān)，使各級審計機關(guān)擺脫各級政府對審計經(jīng)費的制約，對維護審計機關(guān)的獨立性、保障審計機關(guān)依法有效地履行審計監(jiān)督職責起重要作用。
（作者單位：河北農(nóng)業(yè)大學商學院）
