清產(chǎn)核資是加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。寧夏農(nóng)牧廳系統(tǒng)作為自治區(qū)首批清產(chǎn)核資試點(diǎn)部門(mén)，通過(guò)清產(chǎn)核資工作，各單位清查出了大量的不良債權(quán)、不良投資和實(shí)物資產(chǎn)損失，符合政策規(guī)定的資產(chǎn)損失雖然進(jìn)行了賬務(wù)核銷(xiāo)，但還有相當(dāng)部分的資產(chǎn)損失由于證據(jù)不足、不符合清產(chǎn)核資有關(guān)政策規(guī)定，不能進(jìn)行核銷(xiāo)處理。對(duì)于這次清產(chǎn)核資工作中暴露出來(lái)的資產(chǎn)管理問(wèn)題，以及資產(chǎn)損失形成的歷史原因和存在問(wèn)題，很值得我們認(rèn)真分析研究。這對(duì)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，堵塞管理漏洞，健全資產(chǎn)管理制度，提高資產(chǎn)使用效益都有很重要的意義。結(jié)合清產(chǎn)核資中行政事業(yè)單位資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題，筆者以此試探討加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的有效途徑和方法。
一、行政事業(yè)單位不良資產(chǎn)形成的主要原因
根據(jù)寧夏農(nóng)牧廳系統(tǒng)清產(chǎn)核資匯總統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在批準(zhǔn)核銷(xiāo)的資產(chǎn)損失中，壞賬損失和固定資產(chǎn)損失占資產(chǎn)損失總額的20%，存貨損失和對(duì)外投資損失占資產(chǎn)損失總額的10%.盡管造成資產(chǎn)損失的原因有多種因素，但主要有以下幾個(gè)方面：一是單位內(nèi)部控制制度不健全，資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理制度；二是資源分配不合理，爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)投資，造成資產(chǎn)重復(fù)購(gòu)置、資源浪費(fèi)；三是用行政事業(yè)單位的資產(chǎn)對(duì)外投資，創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，投資虧損無(wú)法收回；四是對(duì)外舉借債務(wù)來(lái)進(jìn)行基本建設(shè)或購(gòu)置交通工具、專(zhuān)用設(shè)備，因資金不到位，長(zhǎng)期掛賬；五是機(jī)構(gòu)改革合并、分立、撤消等原因造成資產(chǎn)損失。各項(xiàng)資產(chǎn)損失的表現(xiàn)主要是：
�。ㄒ唬┴泿刨Y金。行政事業(yè)單位的貨幣資金包括庫(kù)存現(xiàn)金、銀行存款、有價(jià)證券和其他存款等。貨幣資金形成損失的主要原因有：1.收入不入賬，私設(shè)“小金庫(kù)”。資產(chǎn)處置變現(xiàn)收入、房屋出租收入或其他收入不入賬，轉(zhuǎn)入單位“小金庫(kù)” ，用于單位一些不規(guī)范支出，造成資金損失。2.虛列支出，套取現(xiàn)金。以會(huì)議費(fèi)、修理費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等名義，開(kāi)具假發(fā)票報(bào)銷(xiāo)，套取現(xiàn)金用于其他支出。3.為獲取高額利息收入，公款私存，利息收入挪做他用。4.違反規(guī)定多頭開(kāi)戶(hù)，逃避監(jiān)管，賬實(shí)不符，形成資金損失。5.機(jī)構(gòu)改革單位撤消、合并、分設(shè)等，資產(chǎn)交割不清，只注重資金劃撥，忽視賬務(wù)處理手續(xù)，賬物分家，賬實(shí)不符。6.出納和會(huì)計(jì)工作不配合，各自為政，不對(duì)賬，造成賬賬、賬實(shí)不符。7.現(xiàn)金和銀行存款明細(xì)賬不使用訂本式賬簿，用分類(lèi)賬記載，賬頁(yè)散失，造成賬賬、賬實(shí)不符。8.不認(rèn)真執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，收繳、罰繳不分離，隱匿、截留應(yīng)上繳財(cái)政收入，變相使用、侵占資金。9.個(gè)別財(cái)會(huì)人員有用虛假票據(jù)報(bào)銷(xiāo)的貪污腐敗行為。
�。ǘ⿷�(yīng)收款項(xiàng)。主要包括應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款、預(yù)付賬款。由于事業(yè)單位有全額、差額、自收自支等類(lèi)型，應(yīng)收款項(xiàng)形成原因復(fù)雜，占用資金較多，形成壞賬比例較高。主要原因有：1.部分事業(yè)單位為了彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足，利用單位職能管理的便利條件搞創(chuàng)收，與一些經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行業(yè)務(wù)往來(lái)，由于管理措施不到位，形成壞賬。2.有的單位代職工墊付醫(yī)藥費(fèi)、取暖費(fèi)、報(bào)刊雜志訂閱費(fèi)等，職工借款不及時(shí)報(bào)賬，不及時(shí)進(jìn)行清理形成壞賬。3.經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位應(yīng)收職工的機(jī)耕費(fèi)、承包費(fèi)和經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)往來(lái)等，由于職工生產(chǎn)生活困難，欠款單位逃債等原因形成壞賬。4.由于國(guó)家政策原因，上世紀(jì)九十年代，黨政機(jī)關(guān)大辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體造成經(jīng)營(yíng)虧損，長(zhǎng)期掛賬。5.合作開(kāi)發(fā)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，由于資金不到位，墊付資金難以追回等。由于這些往來(lái)款項(xiàng)單位往往沒(méi)有制訂追要措施，對(duì)欠款單位資信調(diào)查不夠，責(zé)任人不明確，催收不利，處理不及時(shí)，有的連具體人、地址、單位都不清楚，難以收回；有的領(lǐng)導(dǎo)班子怕得罪人，對(duì)過(guò)去欠賬無(wú)心催要，致使原來(lái)有關(guān)欠賬的原始資料、合同、對(duì)賬單據(jù)等資料散失，無(wú)法提供證據(jù)，難以追要；有的債務(wù)人被注銷(xiāo)、吊銷(xiāo)工商登記、破產(chǎn)、倒閉，有的雖然司法勝訴，但債務(wù)人沒(méi)有償還能力，形成壞賬；有的職工和經(jīng)辦人已經(jīng)調(diào)走、辭職，有的已經(jīng)死亡，長(zhǎng)期掛賬不清理等。
�。ㄈ┐尕浐凸潭ㄙY產(chǎn)。存貨主要是行政事業(yè)單位購(gòu)置辦公用消耗材料等達(dá)不到固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的低值易耗品。存貨核銷(xiāo)的主要原因是長(zhǎng)期積壓報(bào)廢、技術(shù)更新報(bào)廢和盤(pán)虧。管理中存在的主要問(wèn)題有：1.購(gòu)置材料，手續(xù)不全，沒(méi)有出入庫(kù)單，流失嚴(yán)重。2.對(duì)于達(dá)不到固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的桌椅板凳、儀器設(shè)備、生活器具、計(jì)算器等小型用品和日常用品，沒(méi)有建立低值易耗品備查賬簿和使用登記簿。3.多數(shù)單位存貨存在賬賬不符、賬實(shí)不符現(xiàn)象，多年以來(lái)對(duì)已入庫(kù)的材料，在領(lǐng)用時(shí)不辦理出庫(kù)手續(xù)，造成庫(kù)存材料盤(pán)虧。4.有的單位大批量購(gòu)入某種材料，但實(shí)際使用量較少，隨著技術(shù)進(jìn)步造成長(zhǎng)期積壓無(wú)人理睬，有的不知是何物，連包裝都未拆封。
行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)有房屋建筑物、交通工具、專(zhuān)用設(shè)備、一般設(shè)備、圖書(shū)和陳列品等。固定資產(chǎn)核銷(xiāo)的主要原因有：一是因機(jī)構(gòu)改革單位合并、分立、拆遷等形成資產(chǎn)損失；二是資產(chǎn)長(zhǎng)期不清理、賬實(shí)不符形成資產(chǎn)損失；三是固定資產(chǎn)長(zhǎng)期積壓，大量閑置形成資產(chǎn)損失；四是管理不善，丟失、失效、盜竊等形成資產(chǎn)損失。管理中存在的主要問(wèn)題有：1.有固定資產(chǎn)清查制度但執(zhí)行不力，平時(shí)清查走過(guò)場(chǎng)，對(duì)于清查出來(lái)的毀損、報(bào)廢問(wèn)題不及時(shí)處理或者不區(qū)分責(zé)任進(jìn)行處理，使資產(chǎn)清查制度流于形式，致使問(wèn)題越積越多。2.固定資產(chǎn)存在賬實(shí)脫節(jié)，賬賬、賬實(shí)不符，會(huì)計(jì)信息嚴(yán)重失真。有的財(cái)務(wù)部門(mén)不設(shè)固定資產(chǎn)明細(xì)分類(lèi)賬，使用部門(mén)不設(shè)臺(tái)賬，造成有賬無(wú)物、有物無(wú)賬，小型一般設(shè)備如照相機(jī)、攝像機(jī)、手機(jī)、筆記本電腦、自行車(chē)、家具、灶具等固定資產(chǎn)，單位重復(fù)購(gòu)置長(zhǎng)期被個(gè)人占有使用，這些違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象得不到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正和處理，造成是非不分、責(zé)任不明、管理混亂。3.財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理脫節(jié)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，造成資產(chǎn)潛在虧損。重購(gòu)置、輕報(bào)廢處置，有的賬面有反映，實(shí)際已經(jīng)報(bào)廢；有的到了報(bào)廢年限的固定資產(chǎn)，不辦理報(bào)廢手續(xù)，長(zhǎng)期掛賬，金額很大；有的專(zhuān)用設(shè)備由于人員操作使用不當(dāng)，使用效率低，作用發(fā)揮不高，由于技術(shù)進(jìn)步長(zhǎng)期積壓，只能報(bào)廢；有的單位沒(méi)有圖書(shū)館，圖書(shū)資料不入賬，大量散失。
（四）對(duì)外投資。對(duì)外投資損失核銷(xiāo)的主要原因是：一是接受投資單位被注銷(xiāo)工商登記以及破產(chǎn)、清算、重組等；二是國(guó)家政策調(diào)整，企業(yè)改制；三是被投資單位嚴(yán)重虧損，資不抵債。作為對(duì)外投資，管理中存在的主要問(wèn)題有：1.盲目決策對(duì)外投資，對(duì)于被投資單位了解不夠，對(duì)投資項(xiàng)目考察不細(xì)，沒(méi)有進(jìn)行可行性研究，投資合同中對(duì)投資方式、投資收益、投資風(fēng)險(xiǎn)等約定不嚴(yán)，沒(méi)有相應(yīng)部門(mén)的人員負(fù)責(zé)，相關(guān)的投資文件和資料沒(méi)有備案存檔，難以查找。2.對(duì)外投資后，不關(guān)注投資運(yùn)行過(guò)程和被投資單位的經(jīng)營(yíng)狀況，有的被投資單位已被吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，投資單位還不知情甚至無(wú)法聯(lián)系，形成投資損失。3.非轉(zhuǎn)經(jīng)未履行審批手續(xù)，不進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，投資決策的可行性研究不足，造成投資虧損，投資損失形成后不及時(shí)清理，不做賬務(wù)處理，長(zhǎng)期掛賬。
�。ㄎ澹o(wú)形資產(chǎn)。無(wú)形資產(chǎn)是沒(méi)有物質(zhì)形態(tài)卻能給占有單位帶來(lái)較大經(jīng)濟(jì)利益的資產(chǎn)。行政事業(yè)單位沒(méi)有無(wú)形資產(chǎn)的概念和保護(hù)意識(shí)，包括一些科研院所盡管有科研成果但在財(cái)務(wù)賬面上得不到反映，許多技術(shù)開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)讓、合作的成果與單位無(wú)關(guān)，因此無(wú)形資產(chǎn)的損失是潛在和巨大的。無(wú)形資產(chǎn)得不到保護(hù)的主要原因是領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位，財(cái)會(huì)人員不知如何進(jìn)行會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量，科研人員利用公共資源創(chuàng)造的無(wú)形資產(chǎn)被轉(zhuǎn)化為個(gè)人職務(wù)成果。
�。┯行┨厥赓Y產(chǎn)在單位財(cái)務(wù)賬面上沒(méi)有反映，也沒(méi)有建立備查賬簿進(jìn)行登記。如樹(shù)木、牲畜、土地、草原等，有的沒(méi)有計(jì)價(jià)，有的只有數(shù)量沒(méi)有價(jià)值，有的沒(méi)有取得所有權(quán)證書(shū)。
二、構(gòu)建新型行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制
行政事業(yè)單位占有使用的國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)社會(huì)公共利益的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。資產(chǎn)管理的目標(biāo)應(yīng)該是資產(chǎn)的安全、完整和合理有效使用，確保保值，而不是用于營(yíng)利。違背資產(chǎn)管理目標(biāo)，必將導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的損失。結(jié)合新形勢(shì)下事業(yè)單位管理改革的特點(diǎn)和國(guó)有資產(chǎn)管理的新任務(wù)，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手改進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理。
�。ㄒ唬┙⒓薪y(tǒng)一的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制�，F(xiàn)階段行政事業(yè)單位的資產(chǎn)是由各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)對(duì)同級(jí)行政事業(yè)單位進(jìn)行宏觀管理或授權(quán)管理，由此造成管理體制不順、職責(zé)不清、資產(chǎn)配置不合理、分配不公、使用效率不高等問(wèn)題。應(yīng)在同級(jí)政府部門(mén)成立資產(chǎn)集中管理機(jī)構(gòu)，分級(jí)負(fù)責(zé)，落實(shí)管理責(zé)任，避免多頭、分散管理，形成有效監(jiān)管。實(shí)現(xiàn)管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一。
�。ǘ┘訌�(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范收支分配制度，從源頭上預(yù)防和制止資產(chǎn)管理的違規(guī)行為。建立有效的資產(chǎn)預(yù)算管理機(jī)制，通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量分析，提出資產(chǎn)購(gòu)置、配備、處置方案，納入政府采購(gòu)預(yù)算管理。單位所有收支都要納入預(yù)算管理，未列入采購(gòu)預(yù)算的不得采購(gòu)，保證資產(chǎn)購(gòu)置科學(xué)、配備合理、使用高效。
（三）健全運(yùn)行管理制度，規(guī)范資產(chǎn)管理行為。根據(jù)新形勢(shì)下資產(chǎn)管理的新要求，及時(shí)修訂和完善資產(chǎn)管理規(guī)章制度，制定符合行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理需要的規(guī)章制度和管理辦法，建立健全資產(chǎn)采購(gòu)、登記、保管、使用、核銷(xiāo)、賠償?shù)雀黜?xiàng)制度，杜絕資產(chǎn)的損失浪費(fèi)行為，把資產(chǎn)管理納入法制化軌道，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理的規(guī)范化、法制化。建立資產(chǎn)使用登記制度和產(chǎn)權(quán)變更登記制度，提高資產(chǎn)管理的信息化水平。建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)調(diào)劑市場(chǎng)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)產(chǎn)權(quán)公開(kāi)拍賣(mài)、轉(zhuǎn)換等形式，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的有序流轉(zhuǎn)和保值增值。
�。ㄋ模┙①Y產(chǎn)管理責(zé)任制，完善內(nèi)控制度。強(qiáng)化非轉(zhuǎn)經(jīng)管理，發(fā)揮會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能作用，完善資產(chǎn)評(píng)估、可行性研究報(bào)告等手續(xù)。資產(chǎn)處置必須經(jīng)單位集體研究、民主決策，并按管理權(quán)限上報(bào)審批或?qū)徍藗浒浮＜訌?qiáng)對(duì)外投資的監(jiān)管，跟蹤資產(chǎn)運(yùn)行過(guò)程，防止資產(chǎn)收益流失。根據(jù)資產(chǎn)的不同類(lèi)別，規(guī)定相應(yīng)部門(mén)或責(zé)任人，并與部門(mén)責(zé)任人和直接責(zé)任人簽定資產(chǎn)保值協(xié)議，財(cái)會(huì)部門(mén)、資產(chǎn)管理部門(mén)與資產(chǎn)使用部門(mén)之間要加強(qiáng)信息溝通。建立有效的內(nèi)部控制制度，健全各項(xiàng)原始記錄及相關(guān)稽核制度，主要包括：1.貨幣資金的責(zé)任人是財(cái)務(wù)部門(mén)。資金的損失由財(cái)會(huì)人員個(gè)人原因造成的，如現(xiàn)金短缺原因不明、銀行透支罰款、印章保管不善被盜用等，應(yīng)由個(gè)人負(fù)責(zé)賠償。2.存貨和固定資產(chǎn)的責(zé)任人應(yīng)是資產(chǎn)管理部門(mén)。一要建立資產(chǎn)使用登記制度、明確使用人。二要建立資產(chǎn)定期盤(pán)點(diǎn)制度，關(guān)心資產(chǎn)的存在狀況，及時(shí)與財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)賬處理資產(chǎn)盤(pán)盈或盤(pán)虧，做到賬實(shí)相符、賬賬相符。3.對(duì)外投資和應(yīng)收款項(xiàng)的責(zé)任人應(yīng)是單位的業(yè)務(wù)部門(mén)，關(guān)鍵是要落實(shí)到每一個(gè)責(zé)任人。同時(shí)財(cái)務(wù)部門(mén)要配合做好投資監(jiān)管和欠款催要工作。
�。ㄎ澹┘訌�(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)隊(duì)伍建設(shè)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作責(zé)任心。單位要重視選拔、培養(yǎng)一批政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)扎實(shí)的資產(chǎn)管理工作隊(duì)伍。資產(chǎn)管理工作者也要適應(yīng)形勢(shì)，解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新資產(chǎn)管理方式，要充分認(rèn)識(shí)到自己擔(dān)負(fù)的重要職責(zé)，對(duì)單位資產(chǎn)的家底要清、情況要明，及時(shí)提出資產(chǎn)購(gòu)置、配備、處置等合理意見(jiàn)，保證資產(chǎn)的合理有效使用。針對(duì)不同單位性質(zhì)，在確保資產(chǎn)安全完整的同時(shí)，調(diào)整和優(yōu)化資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)、布局，對(duì)公益性單位的資產(chǎn)要發(fā)揮好資產(chǎn)的使用價(jià)值，對(duì)經(jīng)營(yíng)服務(wù)單位的資產(chǎn)要提取折舊，開(kāi)展有償科技服務(wù)，提高資產(chǎn)價(jià)值和使用效率。
作者單位：寧夏回族自治區(qū)農(nóng)牧廳 （責(zé)任編輯：廣 大）
